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En opinión de Andrés Fernández Díaz, el principal elemento depreocupación es el sometimiento del marco regulador a la inconsistencia y los inconvenientes de la descentralización territorial. Elpeculiar modelo de descentralización que nos hemos dado –queparece poder complicarse aun mucho más– le hace temer que elproblema de la “inflación normativa” llegue a alcanzar dimensionesdesproporcionadas en nuestro país, imposibilitando el mantenimiento de una auténtica unidad de mercado.Para Inmaculada Gutiérrez, es inevitable que los poderes públicosintervengan sobre la actividad económica, dotando a los agentes de unmarco regulatorio. Sin embargo, una intervención inadecuada implicaelevados costes y distorsiones sobre la economía. En el caso de España,la carga administrativa se ve agravada porque la descentralización delas Administraciones Públicas ha favorecido la ineficiencia regulatoria.Es hora de prestar una mayor atención a los costes que la regulacióntiene sobre la actividad económica y sobre la unidad de mercado.Los mercados transcienden las fronteras políticas, físicas y administrativas, pero su unidad puede verse segmentada por multitud deobstáculos. Y, como bien explica José Antonio Herce, la unidad demercado es un objetivo muy deseable por sus efectos benéficos sobrela eficiencia de las actividades, el crecimiento económico y el bienestarde los individuos. Advierte de que si los agentes que inspiran el procesodescentralizador en España se percataran de las ventajas e inconvenientes del mismo, y de que hay formas de evitar la segmentacióndel mercado (profundizando al mismo tiempo su integración),12

entonces se podría llegar a combinar las aspiraciones políticas dediferentes grupos con la unidad de mercado, la creación de capitalsocial y la definición del tamaño eficiente de la administración.Según Amadeo Petitbó, el mercado y la competencia son los elementos de referencia fundamentales, por encima de las diferenciasnormativas entre territorios que, además de romper la unidad demercado, pueden romper el propio mercado. Por ello, debe garantizarsela existencia de normas eficientes de funcionamiento del mercadoque permitan a las empresas competir en igualdad de condiciones.Por su parte, Pablo Vázquez destaca que mientras los paísesgrandes disfrutan de las ventajas derivadas de las economías deescala y de una mayor presencia internacional, tienen una menorcapacidad de responder a preferencias heterogéneas de sus ciudadanos.Por su parte, los países pequeños cuentan en la actualidad con múltiples elementos favorables derivados de la globalización: el accesoa mercados distantes y la aparición de herramientas supranacionalesque proporcionan determinados bienes públicos. Lo relevante no espues el tamaño del país, sino el de su mercado.Hay, como es lógico, visiones muy distintas en este Libro Marrón 2006.Lo que espera el Círculo de Empresarios es que las aportaciones al debateque contiene resulten útiles para avanzar en la consecución de un marconormativo de mayor calidad que, además, promueva el aprovechamiento de las economías de escala. Todo ello redundará sin duda enuna mejora de las condiciones de competitividad de nuestra economía.13

/MANUEL BALMASEDA DEL CAMPO Y ÁNGEL MELGUIZO ESTESO*/Mejor regulación: ni más, ni menosLa importancia de la regulaciónEl dinamismo de las economías anglosajonas en los últimosaños contrasta con la atonía de la economía europea. Este mejordesempeño económico tiene sus raíces en la productividad, frutodel proceso de innovación tecnológica, así como en diferenciasentre las estructuras productivas de los países.* Balmaseda del Campo, Manuel. Doctor, Ph. D, en Economía por la Universidad deNorthwestern (EE.UU.) en 1995. Master of Arts en Economía por la misma universidad.Licenciado en Ciencias Económicas, Ciencias Políticas y Matemáticas-Informática porColby College (EE.UU.) Miembro de la sociedad académica Phi Beta Kappa. Ha sido profesor del Centro de Estudios Económicos y Financieros, Director de análisis económicopara mercados del Banco Bilbao Vizcaya (BBV), Economista Jefe para España del BBV,Editor de la Revista Española de Economía, Investigador Visitante en la Reserva Federalde Minneapolis (EE.UU.), profesor de la Escuela de Organización Industrial (EOI) y colaborador del Fondo Monetario Internacional. En la actualidad es Economista Jefe paraEspaña y Europa del Servicio de Estudios del BBVA y miembro de la ICBE (InternacionalConference of Bank Economists) y del Stellenbosch Group.Melguizo Esteso, Ángel. Doctor en Economía por la Universidad Complutense deMadrid en 2006. Recibió el Primer premio en Economía de los Premios Nacionales Finde Carrera de Educación Universitaria. Ha realizado investigaciones en materia de crecimiento económico, tecnología y productividad, política fiscal, mercado de trabajo ySeguridad Social. Es economista del Servicio de Estudios del BBVA, especializado en elanálisis económico de los sistemas de Seguridad Social.15

Mejor regulación: ni más, ni menosEn la actualidad, existe un amplio consenso acerca de la relevancia de las instituciones, y particularmente de las institucioneseconómicas, como determinantes de la evolución de las economías.Ello supone un avance respecto a las primeras aportaciones formalesde la teoría del crecimiento económico, según las cuales éste dependía exclusivamente de la acumulación de factores productivos. Eneste enfoque, los agentes económicos adoptan sus decisiones deinversión en capital físico, tecnológico o humano, y organizan elproceso productivo esencialmente en función de los incentivos yde las restricciones establecidas por las instituciones. Además, unmarco regulatorio eficiente permite maximizar la producción delos factores utilizados. Es decir, maximiza la productividad totalde los factores.En este artículo se utiliza con cierta laxitud la terminología, demodo que por regulación se identifica al conjunto de las diversasinstituciones presentes en los mercados de productos y de factores.Para ello, se emplean dos bases de datos desarrolladas por el BancoMundial, Doing Business in 2006 y Governance Indicators Database20051, centrándose en la evolución de la regulación y su impactosobre algunas macromagnitudes básicas, desde mediados de la décadade los noventa en las principales economías de la OCDE.1 Los datos, la explicación de la metodología y algunos trabajos de investigaciónempleando ambas bases de datos se pueden consultar en www.doingbusiness.org ywww.worldbank.org/wbi/governance, respectivamente.16

Marco regulatorio y unidad de mercadoLa utilización de estas dos bases de datos alternativas se debe aque la primera, Doing Business in 2006, aunque permite una elevadadesagregación por mercados, no ofrece una perspectiva temporalque permita la evaluación de las mejoras en el marco regulatorio. Entodo caso, ambas fuentes de información son totalmente compatibles.Un indicador del marco regulatorio general, elaborado mediante laagregación de los 39 indicadores de Doing Business in 2006, muestrauna elevada correspondencia con los indicadores de la base de datosde Governance 2005. Así, su correlación con la eficacia del SectorPúblico es del 83% y del 72% con el indicador de calidad de la regulación, los dos indicadores seleccionados en este análisis por sumayor contenido económico, como se evaluará posteriormente.Como punto de partida, se observa que aquellas economías conmarcos regulatorios más eficientes presentan niveles de renta per capitamás elevados (véase el Gráfico 1). La correlación, estimada sobre la basede 121 países recogidos en la base de datos elaborada por el BancoMundial Doing Business in 2006 2, alcanza el 72%. Además, esta correlación no sólo se manifiesta al tener en cuenta un número elevado depaíses, sino que también se obtiene por submuestras sobre la base de surenta per capita (véase el Gráfico 2, para las economías de mayor renta).2 El informe recoge 39 estadísticas sobre el marco regulatorio referidas a la implantaciónde nuevas empresas y la facilidad para cerrar las no rentables, la protección al desempleo,el registro de la propiedad, las facilidades de financiación, la protección a los inversores,las restricciones al comercio transnacional, la regulación impositiva, el imperio de la leyy otras características económicas.17

Mejor regulación: ni más, ni menosGráfico 1Gráfico1 Regulación y renta per cápitaRegulación y renta per capita3,002,00Regulaciónción,, 00Rentaa perr cácápitapita, 2005 (log(log)Notas: Un valor más elevado del indicador refleja una mejor regulación.Los diferentes símbolos representan distintas áreas geográficas.Fuente: Elaboración propia sobre la base de WB Doing Business in 2006.Gráfico 2per cápita en la OCDEy rentaGráfico2 RegulaciónRegulacióny renta per cápitaen la ReguRegulación, A-2,00GRE-2,50-3,0010152025303540455055Rentaa perpe cápita, 2005 (miles(mi es de )Nota: Un valor más elevado del indicador refleja una mejor regulación.Fuente: Elaboración propia sobre la base de WB Doing Business in 2006.18Gráfico 3Marco regulatorio

Marco regulatorio y unidad de mercadoUna regulación flexible, de calidad y exigibleLas instituciones engloban aquellas restricciones diseñadas porlas personas para determinar la forma en que interaccionan entreellas, en otras palabras, las “reglas del juego”. De ahí se deriva unaidea importante: dichas instituciones son fruto de la decisión de lasociedad o, al menos, de parte de ésta. El desarrollo de institucioneses una condición necesaria, aunque no suficiente, para garantizar elcrecimiento sostenido de las economías. Pero la incidencia de estasinstituciones sobre la actividad económica está directamenterelacionada con su diseño y, por tanto, con su eficiencia. En estesentido, las instituciones deben cumplir tres condiciones mínimas:flexibilidad, calidad y exigibilidad. Flexibilidad:La naturaleza de las instituciones ha de ser eminentemente dinámica, debiendo adaptarse en cada momento al cambiante entornoeconómico y a las preferencias sociales. De calidad:Como sintetizan Acemoglu et al. (2005), la literatura ha empleadocuatro enfoques explicativos de las causas del surgimiento de las instituciones y de sus diferentes diseños entre países: la ideología, el azar,la corrección de fallos del mercado y el conflicto social. Centrándoseen estos dos últimos, en el caso de la corrección de fallos del mercadolas instituciones son socialmente óptimas, al corregir ineficienciasclaramente identificadas. Por el contrario, dentro de la visión delconflicto social, el diseño de las instituciones por grupos con poder19

Mejor regulación: ni más, ni menospolítico tiene el fin de apropiarse de las rentas económicas, siendo,por tanto sub-óptimas.En este contexto, el debate sobre la reforma de las institucionesdebería desplazarse del actual “menos regulación” hacia el de “mejorregulación”. Sobre esta base, serán aquellas instituciones surgidaspara la corrección de fallos del mercado las que se habrán de preservary fortalecer. En cambio, aquellas surgidas de la búsqueda de rentaspor grupos particulares no contribuirán al aumento del bienestar dela sociedad en su conjunto y deberían reformarse. Exigibilidad:En tercer lugar, tan importante como su flexibilidad y su contenidoes que la regulación sea exigible, para lo cual se requieren organismosindependientes, con credibilidad y comprometidos con su cumplimiento. Un claro ejemplo negativo de ello es la aplicación del Pactode Estabilidad y Crecimiento. Si bien en su redacción inicial el Pactoestaba económicamente fundamentado y era técnicamente flexible,la supeditación de su control al Consejo de Ministros de Economía yFinanzas de la Unión Europea hizo que, de facto, no fuera aplicado3.Ahora bien, la existencia de correlación no implica causalidad.Los países de mayor renta tienden a tener un marco regulatorio máspropicio para el crecimiento económico. Sin embargo, también es3 La reciente reforma, lejos de subsanar estas deficiencias, las ha acentuado.20

Marco regulatorio y unidad de mercadoposible que la causalidad funcione en sentido contrario. Esto es, quea medida que un país se desarrolla tiende a fortalecer sus institucionesy su marco regulatorio. Esto es así gracias a la mayor educación y capital humano de las economías desarrolladas y democráticas y a unaparticipación más activa de los ciudadanos en estas sociedades. Eneste contexto debería existir una elevada correlación entre el diseñoinstitucional y regulatorio en los diferentes mercados, con economíascon una regulación apropiada en todos los ámbitos y otras con unaregulación menos eficiente en general.Esta hipótesis es corroborada ampliamente por los datos. Evaluandosub-agregaciones de los indicadores individuales de Doing Businessin 2006 según los ámbitos de regulación (empresarial, mercadolaboral, comercio exterior y otros) se observan economías con unaregulación eficiente en general y otras que, por el contrario, son ineficientes en la mayor parte de los mercados (véase el Gráfico 3). A pesarde ello existen diferencias relativas entre los marcos regulatorios. Así,España, por ejemplo, tendría una regulación empresarial y del mercadolaboral más flexible que Francia. Sin embargo, estas ineficiencias seven compensadas por una “mejor” regulación en comercio exteriory en otros ámbitos (particularmente en el sistema impositivo).En cualquier caso, este análisis permite agrupar las economías dela OCDE en base a su regulación. En primer lugar, los países que gozande un marco regulatorio más eficiente, y que son los de mayor rentaper capita, son los anglosajones y los nórdicos. En segundo lugar seencuentran los países de Europa Central. Por último, en tercer lugar,21

RegMejor regulación: ni más, ni menoslos países con marcos regulatoriosmenos eficientes son los del SurRenta per cápita, 2005 (miles de )de Europa, destacando su ineficiente regulación tanto en el marcoempresarial como en el mercado de trabajo.Gráfico 3Marco regulatorioGráfico 3Marco regulatorio3,503,00OtrasComercio Ext.2,50Mdo. ota: Un valor más elevado del indicador refleja una mejor regulación.Fuente: Elaboración propia sobre la base de WB Doing Business in 2006.1996-2004, Convergencia en regulación “de la mala”La base de datos sobre Gobernabilidad, elaborada por el BancoMundial, representa una de las únicas fuentes de información sobrela evolución de la calidad de la regulación. En concreto, basados envarias decenas de diferentes encuestas elaboran para más de 200países seis indicadores sobre la percepción de la gobernabilidad:22

Marco regulatorio y unidad de mercado“participación y rendición de cuentas”, “estabilidad política y ausenciade violencia”, “eficacia del Sector Público”, “calidad de la regulación”,“imperio de la ley” y “control de la corrupción” (véase Kaufmannet al. (2005)).El análisis que sigue se centra en dos de los indicadores con unmayor contenido económico, la eficacia del Sector Público y la calidadde la regulación. Por eficacia del Sector Público se combina la calidadde los servicios públicos, la calidad de la burocracia, la competenciade los funcionarios, la independencia de éstos del poder político yla credibilidad del compromiso del Gobierno con sus políticas. Setrata, pues, de los inputs necesarios para aplicar buenas políticaspúblicas. En cuanto a la calidad de la regulación, incluye la incidencia de medidas no favorables al mercado como controles de precioso una inadecuada supervisión bancaria, así como la percepción delcoste impuesto por una excesiva carga regulatoria.Centrándose en el período 1996-2004 para 20 de las principaleseconomías de la OCDE4, se observa una ausencia de convergencia enla eficacia del Sector Público (véase el Gráfico 4). De hecho, aquellaseconomías que partían de niveles más reducidos de eficacia (Grecia,Italia, Portugal, Japón y España) han empeorado sus indicadores,aunque de manera similar a la mayoría. Tan sólo Dinamarca, Canadá4 En concreto, se analizan todas las economías de la UE-15 excepto Luxemburgo,Noruega, Canadá, EE.UU., Australia, Nueva Zelanda y Japón.23

Mejor regulación: ni más, ni menosy Finlandia registran mejoras absolutas en el período. Un análisis dela evolución temporal (bianual dadas las restricciones de la base dedatos) permite observar que durante el período 1996-2002 seredujeron las diferencias (si bien por el deterioro de las economíaslíderes), mientras que entre 2002 y 2004 se produjo un aumento dela divergencia entre los grupos de países, con retrocesos notables enlas cinco principales economías europeas (Alemania, Italia, España,Francia y Reino Unido).Gráfico 4Convergencia en la eficaciaVariacióió n de la eficacia del SectorPú Público, 19962004Gráfico 4del Sector Público, 1996-2004Convergencia en la eficacia del Sector Público, ,40-0,50ALE-0,600,511,52Eficacia del Sector Públ ico, 1996úblNotas: En trazo discontinuo se representa el promedio simple dela muestra de países.Un valor más elevado del indicador refleja una mejor regulación.Fuente: World Bank Governance Indicators Database 2005 yelaboración propia.242,5

Marco regulatorio y unidad de mercadoPor su parte, como se muestra en el Gráfico 5, se advierte ciertaconvergencia en el caso de la calidad de la regulación, si bien basada en un retroceso de la misma en las economías líderes al inicio delperíodo, como EE.UU., Alemania, Noruega, Reino Unido y NuevaZelanda, es decir, convergencia “de la mala”. En cambio, las economíasnórdicas, Australia, Canadá y Japón registraron avances significativos. Tan sólo en el período 2000-2002 se observó un avance en laconvergencia en la calidad de la regulación sobre la base de unamejora relativa de las economías rezagadas.Gráfico 5Convergencia en la calidad dela regulación, 1996-2004ióncióVariación de la calidad de la regulación, 1996-2004Gráfico 50,40Convergencia en la calidad de la regulación, .-0,400,61,11,62,1Calidad de la regulació n, 1996acióNotas: En trazo discontinuo se representa el promediosimple dela muestra de países.Un valor más elevado del indicador refleja una mejor regulación.Fuente: World Bank Governance Indicators Database 2005 yelaboración propia.25

Mejor regulación: ni más, ni menosEn su conjunto, estos dos indicadores muestran una notable divergencia en los niveles de gobernabilidad de las principales economíasde la OCDE, que apenas se ha reducido. En términos generales y aefectos expositivos, se pueden señalar, de nuevo, tres grandes grupos depaíses, los anglosajones y los nórdicos, caracterizados por nivelesavanzados de gobernabilidad, los continentales, situados en nivelesintermedios, y los del Sur de Europa, que muestran un retraso relativoperceptible. En principio, los países anglosajones y nórdicos deberíandisponer de unas instituciones económicas y políticas más compatibles con un entorno de crecimiento económico más dinámico. Estacuestión es abordada en la siguiente sección.Mejor regulación, mayor crecimiento potencialLa evidencia sobre el diferencial de crecimiento potencial de lazona euro frente a

El Libro Marrón es la más emblemática de las publicaciones que anualmente edita el Círculo de Empresarios. Desde 1984 se viene publicando ininterrumpidamente año tras año, por lo que la presente edición, correspondiente a 2006, hace la número XXII. En el Libro Marrón, una serie de expertos de las