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PROGRAMANACIONAL DECAPACITAÇÃODAS CIDADESDAS CIDADESCAPACIDADESCON HECER PARA CRESCERCADERNOS TÉCNICOS DEREGULAMENTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃODE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADECOLEÇÃOVOLUME 1OUTORGAONEROSADO DIREITODE CONSTRUIR
MINISTÉRIO DAS CIDADESMinistro de EstadoAGUINALDO RIBEIROSecretário-ExecutivoALEXANDRE CORDEIRO MACEDODiretor de Desenvolvimento InstitucionalCARLOS ANTONIO VIEIRA FERNANDESGerência de CapacitaçãoEGLAÍSA MICHELINE PONTES CUNHACleidson dos Santos MachadoDaniel Canovas Feijó AraújoDiane da Silva LimaDiogo Ramalho (estagiário)Everton Sudré FerreiraFlávio Uriel de MoraisRicardo de Sousa Carrijo BarbosaThiago de LimaSecretário Nacional de Acessibilidade e Programas UrbanosLEODEGAR TISCOSKIDiretor do Departamento de Políticas de Acessibilidade e Planejamento UrbanoYURI RAFAEL DELLA GIUSTINAEquipeCAROLINA BAIMA CAVALCANTICléo Alves Pinto de OliveiraFernanda Ludmila Elias BarbosaLetícia Miguel TeixeiraLINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICYDiretor do Programa para América Latina e CaribeMARTIM O. SMOLKAEquipe de elaboração do Caderno TécnicoFERNANDA FURTADORosane BiasottoCamila MaleronkaProjeto gráfico, imagens e fotosMarcelo Vasconcelos Alves JuniorFernanda FurtadoRosane BiasottoCamila Maleronka
CADERNOS TÉCNICOS DEREGULAMENTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃODE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADECOLEÇÃOVOLUME 1OUTORGAONEROSADO DIREITODE CONSTRUIR
COLABORADORES DA OFICINA NACIONAL DE SUBSÍDIOS PARA ELABORAÇÃO DO CADERNO TÉCNICO(30 e 31 de agosto de 2011, Brasília/DF)Camila Maleronka – São Paulo Urbanismo/SPCláudia Damásio – Latus - Porto Alegre/RSDaniel Nicolau Vasconcelos Pinheiro – Prefeitura de Natal/RNDaniel Toddtman Montandon - Ministério das Cidades/ DFEglaísa Micheline Pontes Cunha - Ministério das Cidades/ DFFernanda Furtado – UFF - Universidade Federal Fluminense/ RJLincoln Botelho da Cunha – Prefeitura de Volta Redonda/RJLuís Fernando Valverde Salandia – Prefeitura de Niterói/RJMarcelo Bernardini – Universidade Mackenzie – São Paulo/SPMaria Caldas – Prefeitura de Belo Horizonte/MGMilton Botler – Instituto da Cidade do Recife/PENilza Mª Antenor – Prefeitura de São Paulo/SPPaula Santoro – Instituto Polis - São Paulo/SPPaulo José Villela Lomar – Prefeitura de São Paulo/SPPaulo Sandroni – FGV - Fundação Getúlio Vargas/SPPedro Sales – Escola da Cidade/SPRosane Biasotto – IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal/RJSônia Rabello – UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro/RJVera Rezende – UFF - Universidade Federal Fluminense/RJ 2012 Ministério das CidadesÉ totalmente proibida a reprodução total ou parcial deste material sem a prévia autorizaçãodo Ministério das CidadesDados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIPFurtado, Fernanda; Biasotto, Rosane e Maleronka, CamilaOutorga Onerosa do Direito de Construir: Caderno Técnico de Regulamentação eImplementação/ Fernanda Furtado, Rosane Biasotto e Camila Maleronka. Brasília:Ministério das Cidades, 2012.1 vol. Coleção Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implementação deInstrumentos do Estatuto da Cidade.68p. Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos, ProgramaNacional de Capacitação das Cidades e Lincoln Institute of Land Policy.ISBN: 978-85-7958-030-71. Outorga Onerosa do Direito de Construir. 2. Solo Criado. 3. Estatuto da Cidade4. Captura de mais valias urbanas. 5. Regulação Urbanística. 6. Administração Pública.7. Furtado, Fernanda. 8. Biasotto, Rosane.
APRESENTAÇÃOO Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, completoudez anos em 2011. Neste período, os municípios brasileiros com mais de vinte milhabitantes, integrantes de regiões metropolitanas, envolvidos em impactos de grandesempreendimentos de infraestrutura e inseridos em regiões de interesse turístico,tiveram que elaborar seus Planos Diretores seguindo os princípios e diretrizes doEstatuto da Cidade. Outros municípios, mesmo não tendo a obrigação de elaborar oPlano Diretor, optaram por avançar na regulamentação desse instrumento,estabelecendo as bases para o planejamento e ordenamento de seu território.Nestes dez anos, diversos municípios também passaram por intensastransformações, devidas aos robustos investimentos federais em desenvolvimentourbano, especialmente o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o ProgramaMinha Casa Minha Vida (PMCMV). Por um lado, estes programas disponibilizaramrecursos para o enfrentamento de carências urbanas e a superação de déficits nas áreasde habitação, saneamento, transporte e mobilidade urbana. Por outro lado, estesinvestimentos públicos, somados aos privados, dinamizaram o mercado de terras eintensificaram a disputa por melhores localizações na cidade.Essa disputa demonstrou a importância de o município promover a gestão deseu território para equilibrar a oferta de terra urbanizada e bem localizada para todos ossegmentos sociais. Neste quadro, é oportuno que as prefeituras tirem partido de seupoder de regulação do uso do solo e intervenham na dinâmica imobiliária,proporcionando uma urbanização mais justa. Para tanto, o município pode lançar mãode instrumentos do Estatuto da Cidade, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir,que permite a regulação do direito de construir, conforme diretrizes de planejamentourbano, bem como a redistribuição à coletividade da valorização imobiliária gerada apartir da concessão desses direitos.Apesar da existência dessas ferramentas inovadoras, muitos municípiosbrasileiros ainda não estão plenamente preparados para regulamentar essesinstrumentos, sobretudo devido à falta de recursos técnicos, humanos e institucionais.Para superar este problema, o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacionalde Acessibilidade e Programas Urbanos e do Programa Nacional de Capacitação dasCidades, em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy e com o apoio da CaixaEconômica Federal, tem desenvolvido ações de capacitação para preparar equipesmunicipais para a gestão territorial. Assim, esperamos que esta publicação auxilie osmunicípios na regulamentação e implementação da Outorga Onerosa do Direito deConstruir como forma de promover uma melhor gestão do solo urbano, com redução dasdesigualdades sociais.Aguinaldo RibeiroMinistro de Estado das CidadesMartim O. SmolkaDiretor para América Latina e Caribe do Lincoln Institute of Land Policy
SUMÁRIO09Introdução11Caracterização geral da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODCa. Conceitob. Fundamentosc. Inserção da OODC no sistema de planejamento urbano25Regulamentação da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODCa. Introduçãob. Coeficiente de aproveitamento básicoc. Fixação de áreas de aplicação da OODC no Plano Diretord. Limites urbanísticos máximos para fins de aplicação da OODCe. Contrapartidas e fórmulas de cálculof. Finalidades e aplicação de recursosg. Um passo a passo para a regulamentação da OODC53Implementação da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODCa. Introduçãob. A OODC no licenciamento urbanísticoc. Controle social na gestão dos recursos obtidos com a OODCd. Monitoramento da dinâmica urbana61Tira-Dúvidas66Bibliografia
INTRODUÇÃOA utilização da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC pelosmunicípios tem motivações de ordem política, econômica, social e urbanística. Emborao instrumento da outorga não tenha sido amplamente utilizado pelos municípios, podese dizer que parte da motivação política se dá em função da busca por maior equidadenas ações de desenvolvimento urbano, através da realização de uma distribuição maisjusta dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, diretriz maiorligada à aplicação da OODC. Uma segunda motivação relacionada à utilização da OODC,de natureza econômica, está vinculada à necessidade atual de buscar meios paraampliar as fontes de recursos municipais para o financiamento do desenvolvimentourbano. Outra importante motivação para a aplicação da OODC, de ordem social, é a decolaborar para a efetivação de melhores condições de acesso à terra urbanizada portodos os cidadãos, por meio da aplicação dos recursos auferidos. Por fim, aimplementação da OODC é capaz de proporcionar mais autonomia e liberdade àsdecisões e ações urbanísticas, uma vez que sua utilização envolve critérios decompensação dos efeitos econômicos dessas decisões e ações.Este Caderno Técnico apresenta a Outorga Onerosa do Direito de Construir e asitua no marco do Estatuto da Cidade e de suas diretrizes fundamentais. Ao assumir aimportância do instrumento para a política urbana, o texto visa fornecer subsídios paraque a OODC seja regulamentada e implementada pelos municípios brasileiros.A ideia é, portanto, contribuir para o entendimento da importância da OODC nocontexto da gestão urbana municipal, detalhando as motivações para a sua aplicação eexplorando os seus potenciais benefícios para o processo de desenvolvimento urbanodas cidades brasileiras.De modo a oferecer o ferramental necessário para que os municípios avancemna utilização da OODC, este trabalho descreve todos os elementos necessários para asua regulamentação e implementação, percorrendo desde critérios mais amplos comosua inserção no sistema de planejamento urbano municipal, até pontos mais específicoscomo o cálculo da contrapartida a ser exigida na concessão de potencial construtivoacima do coeficiente de aproveitamento básico, para que assim os municípios possamabsorver com mais segurança este importante instrumento para a gestão social davalorização da terra.Para tanto, o documento foi estruturado em quatro partes: (i) caracterizaçãogeral do instrumento, que trata dos conceitos e fundamentos da OODC; (ii)regulamentação da OODC, que desenvolve os elementos necessários para a adequadaregulamentação do instrumento; (iii) implementação da OODC e (iv) tira-dúvidas.09
Por fim, cabe destacar que os trabalhos de formulação deste caderno foraminiciados com a realização de uma oficina nacional em Brasília/DF, de 30 a 31 de Agostode 2010, que reuniu especialistas nos instrumentos da Outorga Onerosa do Direito deConstruir e das Operações Urbanas Consorciadas, com o objetivo de conhecerexperiências municipais e promover um debate sobre estes instrumentos. Asdiscussões deste evento contribuíram para a identificação de problemas epotencialidades na implementação da OODC.10
CARACTERIZAÇÃOGERAL DA OUTORGAONEROSA DODIREITO DE CONSTRUIR
CaracterizaçãoGeralCaracterização Geral da OODCa. ConceitoA Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) é um instrumento da políticaurbana municipal, instituído pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/01.Consiste na definição da cobrança de uma contrapartida pelo exercício do direito deconstruir acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado pelos municípiospara os terrenos urbanos, até o limite máximo de aproveitamento.Para entender adequadamente a abrangência da OODC, é preciso acionar algunsconceitos.Relação entre aárea edificável e aárea do terreno(coeficiente deaproveitamento)Em primeiro lugar, é necessário qualificar a noção de coeficiente deaproveitamento. Conforme estabelecido pelo Estatuto da Cidade, o coeficiente deaproveitamento de um terreno é a relação entre a área edificável e a área do terreno (Art.28, § 1º). O coeficiente de aproveitamento, de forma genérica, determina limites para asedificações urbanas. Assim, se o coeficiente de aproveitamento de um terreno é igual a1,0 (um), isto significa que se poderá construir neste terreno uma edificação com áreatotal igual à superfície do terreno. Vale notar que essa edificação poderá conter umaquantidade variável de pisos, dependendo de outros parâmetros urbanísticos como ataxa de ocupação¹ ou a taxa de permeabilidade²; entretanto, a soma da área dos diversospisos da edificação deve ser, neste caso, no máximo igual à área do terreno.Em segundo lugar, cabe delimitar a abrangência da OODC, que deve sempre estarcontida entre dois critérios: o critério do Coeficiente de Aproveitamento - CA básico, quedefine a utilização autorizada para todos os terrenos urbanos sem o pagamento decontrapartida, e o limite máximo de aproveitamento, que define a maior utilizaçãopermitida para o terreno, a partir de critérios urbanísticos.¹ A Taxa de Ocupação é definida pela relação entre a projeção da edificação e a área do terreno. Uma taxa de ocupação de50%, por exemplo, significa que a projeção da edificação poderá ter a metade da área do terreno. Neste caso, o coeficientede aproveitamento de 1,0 será alcançado com uma edificação de dois pisos.² A Taxa de Permeabilidade define o percentual de terreno que deve permanecer como solo natural.13
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIRSempre que o Plano Diretor do município delimitar áreas onde o direito deconstruir possa ser exercido acima do Coeficiente de Aproveitamento - CA básico,incidirá a OODC sobre os terrenos beneficiados. A lógica que embasa este critério é a deque os direitos adicionais ao definido pelo CA básico não pertencem a cada proprietário,e sim à coletividade como um todo, e por isso são passíveis de uma concessão, ououtorga, para sua utilização.!É legítimo que o poder público recupere para a coletividade parte doefeito da valorização.Por exemplo, em uma cidade que tenha adotado um Coeficiente deAproveitamento - CA básico de 1,0 para toda a sua área urbana, e um limite máximo deaproveitamento dos terrenos de 4,0, a concessão de direitos de construir acima docoeficiente 1,0 e até o limite de 4,0 se dá através da aplicação da OODC. Esta cidade podetambém definir diferentes limites máximos para diferentes zonas do município,segundo critérios urbanísticos tais como o do adensamento desejável e a preservaçãoda ECLimites máximosDCA básicoSSPADefinição depotenciaisconstrutivosadicionais por zonada cidade0,50Zona AZona BZona CZona YFonte: Maleronka, 2010Vejamos o exemplo de uma cidade hipotética que tenha definido 4 zonasurbanísticas com diferentes critérios para os limites máximos de edificação, e comoficariam os critérios
Daniel Nicolau Vasconcelos Pinheiro – Prefeitura de Natal/RN Daniel Toddtman Montandon - Ministério das Cidades/ DF Eglaísa Micheline Pontes Cunha - Ministério das Cidades/ DF Fernanda Furtado – UFF - Universidade Federal Fluminense/ RJ Lincoln Botelho da Cunha – Prefeitura de Volta Redonda/RJ Luís Fernando Valverde Salandia – Prefeitura de Niterói/RJ Marcelo Bernardini .
