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Capítulo IIISUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL1. La ConstituciónA. Concepto de ConstituciónLas Constituciones modernas tienen, entre otras funciones, las deprever y regular el funcionamiento de los controles del poder político.Cumple la Constitución con varios fines: es elemento de cohesión y unidad de un Estado, y norma su organización y funcionamiento, así como los derechos de los individuos que les otorga.Carl Schmitt43 sostiene que la Constitución de un Estado contiene dos elementos: la protección a la libertad individual frenteal Estado, y un elemento político del que procede la forma degobierno. Afirma que, a su vez, la libertad se deduce de dos principios: el de distribución, en virtud del cual el poder del Estadose divide y encierra en un sistema de competencias circunscritas(conocido como división de poderes), y el principio de organización, que pone en práctica el de distribución (son frenos y controles recíprocos).Para este autor, el Estado de derecho está configurado por losderechos fundamentales y la división de poderes. Es decir, porla limitación jurídica del Estado a través de la determinación decompetencias.4443 Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza Universidad,1982, p. 139.44 Ibidem, p. 141.51
52CONTROL DEL PODER POLÍTICOPero antes de señalar sus atribuciones es necesario definir eltérmino Constitución. Sin embargo, definir la Constitución no esfácil debido a todo aquello que representa y al valor que comoley fundamental se le atribuye.Ferdinand Lasalle45 dice que la Constitución es igual a los factores reales de poder de un país; dichos factores son ciertamenterelevantes por ser decisivos para la estructura y funcionamientode un Estado, así como para mantener vigente el orden jurídico.La Constitución en sus orígenes sí puede reflejar los factoresde poder que llevaron a su elaboración, pero conforme transcurreel tiempo, la situación de un Estado cambia, alejándose de la realidad que la Constitución regula. Esto no es lo ideal, pero sí es encambio la realidad que enfrentamos. Por ello es que es incorrectoidentificar a la Constitución con los factores reales de poder, porque eliminaría su calidad de permanencia al tener que adecuarseconstantemente a una realidad cambiante, por lo que no podríasostenerse tampoco la seguridad jurídica que debe proporcionar.Por otra parte, los factores reales de poder también cambian conel transcurso del tiempo y se manifiestan en las reformas constitucionales.Para Mario de la Cueva, la “Constitución es la norma jurídicafundamental que contiene los principios básicos de la estructuradel Estado y sus relaciones con los particulares”.46 Como definición enunciativa del contenido de una Constitución, parece omitir a los derechos fundamentales que debe consagrar para hacerobligatorio su respeto, los cuales, además, configuran una limitación al ejercicio del poder por el simple hecho de encontrarseen la Constitución. Aunque se podría afirmar que los derechosfundamentales constituyen una forma especial de relación entrelos particulares y el Estado, que en ocasiones se traducen en una45 Lasalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, México, Ediciones yDistribuciones Hispánicas, 1987.46 Cueva, Mario de la, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa,1982, p. 5.
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL53obligación de abstención o no intervención para la autoridad y enotras en un deber de prestación por parte del Estado.Rolando Tamayo y Salmorán47 concibe a la Constitución comolímite jurídico del poder y origen del mismo, la cual debe establecer la estructura del sistema estatal y controles del poder político. Define a la norma fundamental como el conjunto de normasque confieren facultades, establecidas por el acto constituyentedel orden jurídico. Por lo tanto, la Constitución no se limita afacultar a determinados órganos o personas para actuar de ciertamanera, sino que también es la norma que organiza y estructuraal Estado mismo.Una concepción en ese sentido es la de Hermann Heller,48 paraquien la Constitución regula la estructura total del Estado, racionaliza la estructura del poder e instituye la distribución de funciones estatales. Su concepto de Constitución engloba casi todos losaspectos relativos al funcionamiento del Estado, pero no menciona los derechos fundamentales, reduciendo así la norma supremaa un instrumento de organización sin contenido axiológico. Estosderechos en la teoría del control son elementos indispensables parala activación de los mecanismos de control, tanto los de constitucionalidad como los verticales, independientemente de cuál seasu contenido y modo de delimitación o regulación.Para el maestro Tena Ramírez,49 el contenido mínimo y esencial de la Constitución es crear y organizar los poderes públicossupremos, dotándolos de competencia. También este autor omite hacer referencia a las garantías individuales y a la necesidadde controlar el poder, olvidando que los derechos fundamentalesson una de las principales limitaciones de la autoridad en el ejercicio del poder. Además de que el poder es una característica delEstado, no el Estado mismo.47 Tamayo y Salmorán, Rolando, Introducción al estudio de la Constitución, 2a. ed., México, UNAM, 1986, p. 294.48 Heller, Hermann, Teoría del Estado, México, FCE, 1987, pp. 290-293.49 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 21a. ed., México, Porrúa, 1987, p. 22.
CONTROL DEL PODER POLÍTICO54Carl Schmitt50 define a la ley fundamental (concepto que frecuentemente es usado como sinónimo de Constitución, sobretodo en determinados periodos históricos) como Constitución ensentido positivo cuyo contenido es decisión de conjunto sobre elmodo y la forma de ser de la unidad política, es decir, unidad, inviolabilidad, ordenación principal, función limitadora, etcétera.Es, para él, la norma jurídica que regula al Estado y lo mantieneunido, buscando evitar el ejercicio abusivo del poder.Konrad Hesse51 señala que la Constitución se define en virtudde su objeto pretendido, y que además una Constitución vigente es la de un orden histórico concreto y por lo tanto individual.Para él, “la Constitución es el orden jurídico fundamental de lacomunidad”,52 que contiene los principios rectores de acuerdocon los cuales se debe formar la unidad política. Los elementosfundamentales de la norma suprema se encuentran vinculados ala dinámica del derecho y a la posibilidad de reformar la Constitución.Hesse menciona algunos autores que definen a la Constituciónde acuerdo con el objetivo que según ellos ésta persigue. Seríapertinente citar a H. Ehmke, para quien la Constitución es “limitación y racionalización del poder y garantía de un libre procesode la vida política”,53 ya que la define en términos relacionadoscon el control del poder político.Este concepto se asemeja al de Hesse,54 quien define la Constitución a partir de su finalidad y su función, siendo la primeragarantizar la formación y mantenimiento de la unidad política.Por otra parte, señala que “la Constitución funda competencias,creando así, poder estatal conforme a derecho”.55 La ley fundamental establece órganos estatales que lleven a cabo las funcioop. cit., p. 139.op. cit., pp. 5 y 6.52 Ibidem, p. 16.53 Ehmke, H., citado por Hesse, ibidem, p. 7.54 Hesse, op. cit., p. 9.55 Ibidem, p. 20.50 Schmitt,51 Hesse,
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL55nes atribuidas, coordinándolas para que se complementen, evitando el abuso de facultades.En la opinión de Loewenstein,56 la Constitución del Estadoseñala los órganos, autoridades y funcionarios que detentan elpoder despersonalizado, pues éste es inherente al cargo. Con ladistribución de facultades y su delimitación en la norma fundamental se limita el ejercicio del poder al marco constitucional,impidiendo así su ejercicio arbitrario. Él considera que la finalidad de toda Constitución es limitar el poder; es por lo tanto undispositivo esencial de control del proceso del poder, un sistemade reglas fijas que limitan su ejercicio.Las definiciones citadas han sido elegidas para resaltar la relevancia del establecimiento de límites al ejercicio del poder y garantizar su vigencia mediante la implementación de sistemas decontrol que garanticen la esfera de actuación de los particularesfrente al Estado, y que al mismo tiempo permitan y aseguren elfuncionamiento del mismo.Tomando en cuenta las opiniones mencionadas, podemos definir la Constitución, de acuerdo con su finalidad, como el ordenamiento jurídico que organiza y determina el ejercicio del poderpolítico, garantizando así la libertad individual. Pero además debemos tener en mente que la Constitución es fuente de control.B. Contenido y finalidad de la ConstituciónA pesar de que el contenido de una Constitución puede sermuy variado, existen elementos necesarios para la existencia delEstado que deben preverse en ella. La Constitución puede serdividida en dos partes según su contenido, una que contiene losvalores fundamentales que consagra, y la otra que se refiere a laorganización del poder público y a las condiciones de su ejercicio. La parte que contiene dichos valores es la parte dogmática;y la parte que organiza, divide y determina las atribuciones de56 Loewenstein,op. cit., p. 36.
56CONTROL DEL PODER POLÍTICOlos órganos estatales es la orgánica. La clasificación mencionadatiene solamente un fin explicativo y cumple una función doctrinal, por lo que no debe tomarse como una representación real dela Constitución mexicana, ya que en sus contenidos encontramosderechos en cualquiera de sus preceptos. En consecuencia, losllamaremos derechos constitucionales y pueden recibir una protección diferenciada, no en virtud de su ubicación en la normafundamental, sino dependiendo de los medios jurídicos que seestablezcan para ello.En la opinión de Ramón Sánchez Medal,57 esta estructura de laConstitución tiene como fin mantener a la autoridad dentro delos límites del derecho, y posibilitar la libertad individual en sociedad. Aun cuando sabemos que dicha división es más aparenteque real, la afirmación de Sánchez Medal se asocia más bien a larelación que en nuestro derecho se establece entre garantías individuales y el juicio de amparo.Según Tena Ramírez,58 la actuación del Estado se ve restringida por los derechos fundamentales del individuo en la partedogmática de la Constitución, y en la orgánica se circunscribesu poder a una esfera de competencias, mediante la división depoderes, regulando la voluntad del Estado. En esta parte se establecen los límites al ejercicio del poder y los medios de controlcorrespondientes.Por lo tanto, en la parte orgánica se establecen los órganos públicos que ejercen el poder del Estado, pues aunque por tradiciónse les llame poderes, se trata tan sólo de órganos entre los cualesse divide la competencia que la Constitución les concede. En laopinión de Gabino Fraga,59 la competencia implica la facultad derealizar actos que afecten la esfera de los particulares, y si estáinvestido de facultades de decisión y ejecución es entonces unórgano de autoridad.57 Sánchez Medal, Ramón, El fraude a la Constitución, México, Porrúa,1988, p. 13.58 Tena Ramírez, op. cit., pp. 22 y 23.59 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1987, p. 126.
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL57Los órganos públicos son, por lo tanto, la principal manifestación de poder, por la cual la Constitución, entendida como mediode control por su contenido y su fin, debe regular la estructura yfuncionamiento de dichos órganos y atribuirles facultades suficientes para que lleven a cabo las funciones del Estado. Al delimitar las facultades de los órganos estatales se evita el abuso delpoder político, garantizando así la libertad individual.Loewenstein60 enuncia los elementos fundamentales mínimosde una Constitución en sentido material:1) La diferenciación y asignación de funciones estatales a diferentes órganos para evitar la concentración de poder.2) Mecanismos de cooperación de los detentadores de poder,distribución y limitación del poder político mediante dispositivos e instituciones en forma de frenos y contrapesos.3) Mecanismos que eviten bloqueos entre los detentadores depoder autónomos para impedir que en caso de no cooperar,se resuelva el impasse por sus propios medios.4) Un método de reforma racional que evite la ilegalidad, lafuerza o la revolución.5) El reconocimiento a la autodeterminación individual (es decir, a derechos individuales y libertades fundamentales), ysu protección frente a los detentadores del poder.Desde el punto de vista material, Loewenstein menciona todoslos elementos indispensables para que una Constitución garantice el libre desarrollo político de un Estado, haciendo énfasis enlos aspectos relativos al ejercicio del control y en garantizar loslímites establecidos. En el sentido formal, la Constitución es paraél “.un documento escrito y unificado por normas fundamentales” y “dispositivo fundamental para el control del proceso delpoder”.61op. cit., pp. 153 y 154.pp. 149-152.60 Loewenstein,61 Ibidem,
CONTROL DEL PODER POLÍTICO58Sin embargo, sabemos que una Constitución no necesita serescrita, aun cuando, como Hesse afirma, “.el efecto estabilizador y racionalizador de la ley fundamental se ve potenciadocuando ésta es escrita”.62 La norma fundamental escrita garantiza la libertad mediante la certeza jurídica y la limitación de laposibilidad de su interpretación. Sin embargo, la Constituciónescrita solamente regula, no codifica, dejando marcos abiertospara su desarrollo y aplicación, determinando la forma en que laslagunas deben ser llenadas y señalando las reglas básicas de suinterpretación.La Constitución, al ser la norma suprema del sistema jurídico,no puede ser estática, ya que esto conduciría a su ineficacia. Escaracterístico del derecho regular sus modos de creación y modificación. La dinámica del derecho se traduce en la necesidad deadmitir la posibilidad de que la norma fundamental cambie, espropio de su fuerza normativa poder adecuarse a nuevas situaciones; sin embargo, dicha fuerza se consolida en su permanencia.Por lo tanto, la fuerza normativa de la Constitución63 se refiere asu capacidad de adaptación a los cambios que se dan en la realidad que regula; es decir, si la Constitución pretende ser la normafundante de un sistema jurídico debe contemplar la posibilidad ylos procedimientos para su modificación. No obstante, la normasuprema tiene vocación de permanencia y atemporalidad, y en lamedida en que sea modificada lo menos posible, mayor será sufuerza normativa, dado que ésta es una condición de su eficacia.En principio, toda Constitución es modificable. De acuerdo consu posibilidad de reforma pueden clasificarse en rígidas o flexibles. Estas últimas establecen un procedimiento ordinario de modificación, y las otras, en cambio, suponen un complejo sistema afin de dificultar e incluso impedir la reforma de la Constitución.En resumen, la Constitución es la norma jurídica fundamentalque contiene los elementos mínimos de organización y conviven62 Hesse,63 Hesse,59-84.op. cit., p. 22.Konrad, “La fuerza normativa de la Constitución”, op. cit., pp.
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL59cia del Estado. Su contenido esencial se puede reconducir a lascategorías de derechos fundamentales y distribución funcional.La supremacía de la norma fundamental radica en el hecho deser la base sobre la cual descansa el orden jurídico de un Estado,legitimando la actividad de los órganos estatales y dotándolos decompetencia.La Constitución es la norma jurídica que determina los modosde creación normativa, y que además consagra valores esencialesque deben ser respetados. Su supremacía consiste en la subordinación del orden jurídico a la norma fundamental, por lo cual nopuede ser patrimonio de ningún poder, en virtud de lo cual cadaórgano debe vigilar que los otros se sometan a sus disposiciones.La otra característica de la Constitución es la de su inviolabilidad, que se configura como la posibilidad de permanecer vigente a pesar de ciertos cambios políticos que puedan darse enun país.Finalmente, y a manera de conclusión, podemos afirmar quela cualidad de la Constitución estriba en su función de posibilitary garantizar el funcionamiento de un Estado mediante la racionalización del ejercicio y limitación del poder, ya que con ello seasegura la libertad individual.C. La Constitución como norma jurídicaUna de las grandes ventajas que representa la posibilidad deelaborar un concepto jurídico de Constitución es que podemosdar una definición neutra, independiente de cualquier valor quese considere trascendental en determinado momento histórico ode cualquier ideología subyacente.Hablar de Constitución en sentido jurídico significa asumir quela función legislativa, como función creadora de normas, quedasujeta a las normas constitucionales que se configuran como sufundamento y límite de su validez. Por lo tanto, la Constitución
CONTROL DEL PODER POLÍTICO60se identifica más bien por su relación con la legislación, es decir,como creación normativa.Podríamos, en consecuencia, decir que la Constitución es unconjunto de normas a las que está sujeta la creación de normaspor los órganos superiores del Estado. Una definición en este sentido nos hace reconsiderar los criterios de validez de las normas,y por lo tanto podríamos establecer dos niveles de determinaciónde la validez:1) El nivel formal, donde la validez de la norma depende delseguimiento de los procesos de creación normativa establecidos en la norma superior y de la competencia del órganoemisor de la misma, y2) El nivel material, en el cual, el contenido de la norma inferior tiene que adecuarse al contenido de la norma a la quese encuentra jerárquicamente subordinada, y así sucesivamente, pero en todo caso debe ser conforme a la norma suprema.Los criterios ordenadores del sistema jurídico son los de jerarquía y distribución de materias, mismos que sustituyen los elaborados por Laband64 para distinguir y ordenar las normas y actosjurídicos, generando así un método para resolver conflictos normativos y depurar el sistema, eliminando aquellas que carezcande validez.Al hablar de jerarquía estamos asumiendo la existencia de unadeterminada estructura del orden jurídico donde la validez detoda norma tanto en sentido formal, como material, depende dela Constitución, lo que implica en cierta forma considerarla comopresupuesto de su concepción como norma suprema. Podríamosdecir que la jerarquía es definitoria de la Constitución, por laposición que las normas constitucionales ocupan en el sistemajurídico, no por su contenido. El destinatario de dichas normas esel legislador y los órganos que la aplican.64 Laband,op. cit., cap. 6, vol. II.
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL61La jerarquía formal, por su parte, permite asignar rangos distintos a las normas según la forma que la norma adopte, independientemente de su contenido; por lo tanto, se configura comoregla de validez y se produce un efecto derogatorio de la normainferior en caso de contradicción con la superior.65 Es por elloque se le llama fuerza activa a la eficacia derogatoria de la norma superior, y fuerza pasiva a la resistencia de la norma superiorfrente a la inferior.66 Las normas de mismo rango tienen fuerzaactiva, pero no tienen fuerza pasiva, y por ello pueden ser derogadas. La derogación, entendida como obligación de no aplicación, es consecuencia de la contradicción entre la norma superiory la norma inferior, o entre los contenidos de normas del mismorango, aunque debemos tener en cuenta el principio general deque solamente un acto del mismo rango y procedente de la misma fuente puede modificar otro.67La distinción entre rango y fuerza de ley68 de las normas esimprescindible para aclarar un poco cuáles podrían ser los resultados del enfrentamiento de dos normas, puesto que en tanto elprimero se refiere a la posición que ocupa en el orden jurídico, esdecir, a su jerarquía formal, la fuerza de ley, en cambio, se refierea su capacidad derogatoria y su resistencia, la cual deriva de laexistencia de ámbitos materiales delimitados.La distribución de materias se traduce en un criterio de ordenación horizontal del sistema de fuentes, que es complementarioy corrector del de jerarquía formal, el cual responde a un criterio65 Derogación se entiende aquí como principio interpretativo que producela no aplicación de la norma en el caso de un conflicto normativo.66 Véase De Otto, Ignacio, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, 2a.ed., Barcelona, Ariel, 1983, pp. 88-91.67 Díez Picazo, Luis María, La derogación de las leyes, Madrid, Civitas,1990, pp. 122 y ss.68 El rango se refiere a la posición jerárquica de la norma en el sistema normativo, mientras que la fuerza de ley deriva de la materia que regula, en virtudde la existencia de ámbitos materiales delimitados. Vid. Aragón, “La funciónlegislativa de los parlamentos actuales. Consideraciones generales”, Perspectivas actuales del derecho, México, ITAM, 1991, y De Otto, op. cit., pp. 88 y ss.
62CONTROL DEL PODER POLÍTICOde ordenación puramente vertical. El primero se refiere básicamente a que la relación entre las normas depende de su contenido, lo cual se materializa a través de la distribución competencial y la reserva de ley. De tal modo que si atendemos a dichoscriterios, la validez de las normas dependería no solamente de sujerarquía, sino también del contenido de las normas, lo cual debeservir para la resolución de conflictos entre normas de igual rango, pero que tienen materias reservadas.Considerar a la Constitución como norma implica principalmente reconocer que produce efectos jurídicos, y que por lo mismo es necesario determinar su posición en el sistema jurídico,que no puede ser otra que ser la norma suprema de la cual derivancadenas de validez de producción normativa. De ahí la posibilidad de realizar un control del poder político y de la constitucionalidad.D. Supremacía y supralegalidad de la ConstituciónDebemos recordar también que para poder considerar a laConstitución como norma, el ordenamiento debe establecer queel cumplimiento de sus preceptos es obligatorio, y por lo mismosu infracción es antijurídica. Pero hasta ahora no hemos habladosino de la supremacía material de la Constitución como parte desu esencia, debido a que todo el sistema jurídico deriva de ella,y dado que hace la distribución de las competencias, necesariamente es superior a los órganos creados y a las autoridades investidas por ella.La supremacía formal, en cambio, se refiere a la forma de elaboración de la misma Constitución, entendida sobre todo comoel establecimiento de procesos de revisión de la norma constitucional. Esto conlleva a la distinción entre norma fundamental yley ordinaria, y por lo mismo podríamos decir que la forma de lanorma, es decir, su proceso de creación o modificación, determina su naturaleza de constitucional. Así podríamos agregar que la
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL63supremacía formal se convierte en un refuerzo de la supremacíamaterial.69 Por lo tanto, en el caso de una norma escrita, la formaconstitucional lleva aparejada la supremacía, es decir, todo lo queestá en la Constitución es supremo, pero no solamente eso, sinoque es igualmente supremo, o sea que todas las normas constitucionales tienen el mismo rango. A menos que la propia Constitución haga una diferenciación expresa respecto de sus contenidos, estableciendo distintos medios de protección de su ejercicio.Al hablar de la Constitución como norma suprema de un orden jurídico no solamente nos referimos a su posición en el mismo, sino también, y sobre todo, a su eficacia70 y su fuerza derogatoria.Si de la Constitución en principio no podemos predicar validez en sentido estricto, debido a que no existe una norma superior a ella que establezca ni el procedimiento de su creaciónni la forma de configurar el órgano competente para elaborarla,tendremos que recurrir entonces a los conceptos de legitimidad yeficacia para determinar que es una norma válida y que debe serobedecida, pues no podemos presuponer su validez ni apelar a laexistencia de una norma superior no escrita.También podemos hablar de eficacia de la Constitución en relación con su operatividad. El presupuesto es considerarla comonorma jurídica, no como documento político, ya que eso la hacecontrolable, para poder afirmar que tiene eficacia directa respectode los órganos que deben aplicar las normas, y los individuos quepueden invocar directamente un precepto constitucional paraque sea respetado, aun cuando carezca de desarrollo legislativo.La idea de que la Constitución tiene eficacia directa reposa también en su concepción como fuente primaria del orden jurídico;en ser fuente de fuentes.69 Aragón Reyes, Manuel, “Sobre las nociones de supremacía y supralegalidad constitucional”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 50, marzoabril de 1986.70 Véase García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y elTribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1991, pp. 63 y ss.
CONTROL DEL PODER POLÍTICO64La otra alternativa es pensar que las normas constitucionalessolamente tienen eficacia indirecta en el sentido de que la normafundamental es un mandato al legislador y produce efectos jurídicos solamente en la medida en que las leyes desarrollan suspreceptos. Esta segunda opción se traduce en que el control dela constitucionalidad sólo es posible por medio de la ley. Aceptarque existe esta posibilidad de optar entre dos tipos de eficacia noafecta la normatividad de la Constitución, sino su operatividad yla adecuación del orden jurídico a ella, así como los medios decontrol de la constitucionalidad que pueden ser instituidos.Que la Constitución tenga eficacia directa significa que losjueces y los que aplican el derecho deben tomar la Constitucióncomo premisa de su decisión, tanto cuando aplica como al interpretar las normas constitucionales. Esto implica la necesidad deanalizar la conformidad de la ley a la Constitución, aplicarla parala determinación de situaciones jurídicas, e interpretar el ordenjurídico conforme a ella, lo cual posibilita el control de la constitucionalidad. Pero ésta no es la única consecuencia, dado que sila Constitución tiene eficacia directa, además de ser norma sobrenormas, será norma aplicable, y además de ser fuente de producción normativa es también fuente del derecho.71Las presentes aclaraciones son relevantes dado que si pensamos en sistemas de control previstos en la norma constitucionalde las normas debemos aceptar que la Constitución no actúa enel sistema jurídico solamente a través de la ley y el control de laconstitucionalidad, puesto que “eficacia directa” significa quela Constitución se aplica junto a la ley e incluso frente a ella. LaConstitución atribuye derechos por sí misma, sin necesidad deque intervenga el legislador, es decir que los derechos constitucionales son inmediatamente operativos, aun sin desarrollo legislativo.Cabe señalar que la eficacia directa de la Constitución sólo esposible si no partimos de un concepto material de Constitucióncomo norma cuyo objeto es regular la creación de normas, sino71 DeOtto, op. cit., pp. 76 y ss.
SUPUESTOS CONSTITUCIONALES DEL CONTROL65que debemos partir de su posición jerárquica como norma superior, que debe aplicarse según el principio de jerarquía normativa. En otras palabras, la superioridad significa que la Constitución no es un mandato al legislador,72 sino una norma a aplicar.Por otra parte, la normatividad de la Constitución, o, en otrostérminos, la positividad de una norma jurídica, no puede tenersu fundamento en ella misma. Podemos referirnos a dos criteriosbásicos por medio de los cuales podemos identificar su normatividad: por su pertenencia al sistema jurídico, si se sujeta a lasnormas de creación de derecho, o bien por su jerarquía. En elcaso de la Constitución, el criterio aplicable es el de jerarquíanormativa, ya que si ésta es una norma, todos sus preceptos también lo son, y eso posibilita en última instancia el control de laconstitucionalidad de todo su contenido.Una de las características de la normatividad de la Constitución es que como norma jurídica posibilita la comprobación dela validez de las normas. La supremacía constitucional se traduceen la subordinación del orden jurídico a la Constitución, la cualtiene dos aspectos: como superioridad política o como supremacía legal o supralegalidad.La supralegalidad consiste en la subordinación y aplicación delorden jurídico. Es la cualidad que le presta a una norma su procedencia de una fuente de producción, y modificación, jerárquicamente superior a la ley. La supralegalidad se configura así comola garantía jurídica de la supremacía. Toda Constitución debepretender transformar la supremacía en supralegalidad. La legitimidad o pretensión de legitimidad de la supremacía sólo puedeoperar a través de la supralegalidad. Ahora bien, la única formaen que dicha supralegalidad puede ser garantizada es medianteel establecimiento de un procedimiento especial de revisión dela Constitución; esto, sin embargo, no quiere decir que la rigidezsea una condición de la supralegalidad.tipología de Scheuner, “Staatszielbestimmungen”, Festschrift fürForsthoff, Munich, Beck, 1972, pp. 325-346.72 Véase
66CONTROL DEL PODER POLÍTICOEs una consecuencia fundamental de la supralegalidad queuna Constitución rígida no puede ser modificada por una ley ordinaria, por lo que para poder hablar de supralegalidad debemospresuponer la existencia de diferentes fuentes de producción parala Constitución y la ley; órganos distintos, poder constituyentefrente a poderes constituidos. El procedimiento de reforma constitucional es jurídicamente hablando un elemento esencial de lanorma fundamental, que además de reforzar su fuerza normativase configura como un mecanismo de control del poder en los casos en que el órgano reformador se integra por diversos órganosconstituidos que
Para el maestro Tena Ramírez,49 el contenido mínimo y esen-cial de la Constitución es crear y organizar los poderes públicos supremos, dotándolos de competencia. . 49 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 21a. ed., Méxi-co, Porrúa, 1987, p. 22. 54 CONTROL DEL PODER POLÍTICO
