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La mujer en las instituciones armadas y policiales. Resolución 1325 y operaciones de paz en América LatinaPara RESDAL, un fruto mayor de este trabajo ha sido poder conocer, acercarnos y enlazarnos con todos estos actores. Nuestra tarea ha sido sintetizary analizar; los verdaderos constructores son todo un equipo de trabajo y lasinnumerables personas de toda la región que acercaron un dato, corrigieronerrores, aportaron ideas y mostraron la riqueza y valentía que hay detrás delaporte regional a las operaciones de paz. Todo ello es, en verdad, la base deesta publicación.El tratamiento del tema llega en un momento propicio: la necesidad manifiesta de recibir diagnósticos sobre las perspectivas del desarrollo de la mujeren el campo de la paz y la seguridad encuentra una voluntad política fértil ysociedades comprometidas. Este libro es una herramienta para todos aquellos interesados en sumar conocimientos a un área aún poco explorada en laregión y para promover la colaboración conjunta entre civiles, militares y policías para potenciar la equidad de género en las instituciones democráticas.Marcela DonadioCecilia Mazzotta8

LECCIONES PRELIMINARESA modo de introducción, creemos importante iniciar a los/as lectores/ascon una presentación de las principales conclusiones, como forma de motivar el interés para continuar con cada una de las partes que se abordan enel estudio.El impulso otorgado por la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad paraincorporar la cuestión de género antes, durante y después del despliegue deuna operación de paz, conduce inevitablemente a los países contribuyentesde tropas a renovar el compromiso adquirido en los procesos de construccióny mantenimiento de la paz internacional. Acercar a los actores involucradosa la multidimensionalidad de las operaciones de paz, es el primer paso paracontribuir a la comunión entre las demandas internacionales y las capacidades reales de nuestras instituciones.Diversas conclusiones y recomendaciones aparecerán a lo largo de la publicación. En relación con el corto y mediano plazo, el desarrollo del proyectoha conducido a impresiones y conclusiones acerca de las perspectivas de laResolución 1325 para los países de la región, que destacamos aquí:- El incremento de la participación de América Latina en operaciones depaz es exponencial en la última década, y ello indica la existencia de unafuerte voluntad política y apoyo social a la participación de los países enla resolución de los conflictos internacionales.- La región muestra hoy un campo fértil para trabajar sobre los desarrollos conceptuales y prácticos de las operaciones de paz. La experienciade democratización luego de conflictos internos, y de paz en las relaciones internacionales, colabora y potencia la calidad del aporte que elpersonal puede realizar en situaciones de conflicto.9

La mujer en las instituciones armadas y policiales. Resolución 1325 y operaciones de paz en América Latina- Esta participación y su incremento no han sido necesariamente un proceso planificado, y se ha desarrollado sin mayores obstáculos. En parte,ha sido producto de circunstancias internas relacionadas con la necesidad de provocar misiones para las fuerzas militares. Para consolidarsecomo una política de mediano y largo plazo, necesitará visiones másamplias acerca de lo que significa para una política nacional contribuir ala construcción de la paz.- En este sentido, la contribución a las operaciones de paz tiende a ser aúninterpretada como el envío de efectivos militares. La región tiene pordelante una mayor comprensión de la cuestión multidimensional, y delas consiguientes necesidades de la participación de personal policial ycivil. El escaso envío de personal policial, el desconocimiento sobre lasResoluciones 1325 y 1820, y la falta de debate y reflexión acerca de cuestiones urgentes tales como la cooperación civil-militar y la relación conla agenda humanitaria, son parte de este contexto.- Las cuestiones institucionales son el marco fundamental de la formaactual de la participación: la concepción integrada de la acción gubernamental está en el horizonte, pero en la práctica resta recorrer un largocamino. Como parte del desarrollo de las instituciones en democraciasjóvenes, ello aparece como un problema natural. Sin embargo, y a fin deevitar la cristalización de prácticas ligadas a esferas autónomas de decisión y acción, es importante colocar un acento en la interacción de losactores: ministerios, congresos, centros de entrenamiento, mandos delas fuerzas militares y policiales, academia y sociedad civil.- La cuestión de género se ubica en este contexto de democratización, enel cual se producen o no reformas en los sectores de seguridad y defensa.Las diferencias subregionales muestran cómo el desarrollo de políticasde género se relaciona con los avances de la institucionalidad democrática y las reformas legislativas en general. Los sectores de seguridad ydefensa no escapan a esta tendencia general, que se acentúa por una visión tradicional de la carrera militar o policial, dominada por imágenesligadas a lo masculino. La mayor o menor incorporación de mujeres a lacarrera militar se relaciona, así, con la concepción más amplia que vayandesarrollando las sociedades. Básicamente, qué tipo de fuerzas armadasqueremos para nuestro futuro.- El escaso número de mujeres entre el personal habla de una igualmenteescasa implementación de un enfoque de género en la contribución dela región a las operaciones de paz. Pero en realidad tiene también un co10

Lecciones preliminaresrrelato íntimo con los niveles de incorporación de la mujer a las fuerzasarmadas, y con el hecho de que esta incorporación, en el nivel de la carrera militar propiamente dicha, es aún reciente. Tomará años contar conpersonal femenino que tenga las condiciones requeridas por NacionesUnidas, tiempo en el que debe trabajarse continuadamente para que losprogresos en las políticas de género acompañen el crecimiento profesional de quienes pueden desempeñarse en mayor número en el futuro.- En el caso de las policías, la situación es diferente. En algunos países,incluso, mujeres han logrado asumir puestos directivos y en casi todos,ha llegado a los rangos más altos de la jerarquía policial. La mayor limitación excede el ámbito de la 1325: el tema de la participación de fuerzaspoliciales en operaciones de paz está prácticamente ausente de la agendaregional. Ello se vincula con las necesidades internas de los países perotambién con la escasa difusión de esta clase de misión policial, tanto anivel político como del público general.- Las puertas de las instituciones abiertas no implican necesariamente uncambio en la cultura institucional. En la medida en que las institucionesdesarrollen políticas de género, hombres y mujeres estarán insertos enuna política de personal que les permita desarrollar al máximo sus capacidades. En este sentido, entrevistados y participantes de diversos eventos coincidieron en que el objetivo debe ser lograr mejores condicionesde trabajo para todos, y no sólo para mujeres.- En muchos países, la mujer enfrenta aún diversos obstáculos para ser integrada a la carrera militar. Los cupos para ingresar a las escuelas matriceso incluso la imposibilidad de acceder a éstas, las restricciones en el accesoa todas las áreas de especialización y el ascenso profesional son algunasde las limitaciones más claras en este sentido. Para muchas de las mujeresque han participado de operaciones de paz, ello ha significado alternativasy experiencias profesionales que en ocasiones no encuentran en su país.- La presencia actual de personal femenino en las operaciones, salvo escasas excepciones, está circunscripta al ámbito administrativo y logístico.Ello es producto tanto de las cuestiones culturales, como de las pocaspersonas que podrían hoy cumplir con los requisitos establecidos paraparticipar en el campo operativo.- Respecto de las Naciones Unidas, la presencia de asesores de género enlas misiones representa un importante avance práctico. Una dependencia directa del Representante del Secretario General colaboraría a potenciar a su acción.11

La mujer en las instituciones armadas y policiales. Resolución 1325 y operaciones de paz en América Latina- Los requisitos para los cargos, y la verificación de que la comunicaciónde posibilidades de participación llegue a todos los potenciales interesados, serán aspectos clave en el mediano plazo. De la misma manera,y según las experiencias recolectadas, debe trabajarse sobre el aspectocultural de las operaciones (tanto a nivel del lugar de la misión como dela composición de los contingentes), a la hora de impulsar una mayorparticipación de personal femenino.- La generación de un observatorio conjunto de seguimiento profesionalde las mujeres en las fuerzas armadas de la región, dentro del contextode equidad, inclusión y democracia, ha sido propuesta por participantesde las actividades como una contribución a una mayor incorporación alas operaciones de paz.- El hecho de que la Resolución 1325 haya sido incorporada al procesode las Conferencias de Ministros de Defensa representa una ventana deoportunidad en el futuro inmediato para el sector de defensa. Sumado aello, las necesidades de mayor integración en la acción gubernamental,generan condiciones para impulsar en la agenda regional el trabajo sobre Planes de Acción.- Promover en la agenda regional la atención de la problemática de violencia de género en conflictos armados, y en particular los postulados dela Resolución 1820, será un desafío relevante para el futuro.A lo largo de las páginas que siguen, podrá accederse al análisis académico del tema, los datos generales de la región, las políticas de incorporación demujeres a las fuerzas armadas y policiales en once países, informes que relevan las diferencias subregionales, y finalmente, las perspectivas del avancede la Resolución 1325 en los países de América Latina.12

PARTE 1EL CONTEXTO

CAPÍTULO 1:LAS OPERACIONES DE PAZY LA PERSPECTIVA DE GÉNEROEN LOS CONFLICTOSLas operaciones de paz en la seguridad internacional“Unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales”.1 Misiones de paz, operaciones de mantenimiento de la paz, operacionesde paz, son, en esencia, distintos nombres para una misma cuestión: el papelde la comunidad internacional en los conflictos. Desde 1945, y a partir de la generación de una organización internacional que reúne a los Estados con mandato de preservación de la paz y la seguridad internacionales, el espectro delas situaciones de conflicto va más allá de la acción y la decisión de los Estadosnacionales. Sea a través de Naciones Unidas, de otras organizaciones multilaterales, o aún de coaliciones ad hoc, destaca la concepción política -derramadaa lo cultural- de que la comunidad internacional tiene un papel a jugar en losconflictos entre partes.La intervención de Naciones Unidas a través del establecimiento de misionesha sido un instrumento principal en el desarrollo de los mandatos de la Cartareferidos a la seguridad. El paso de la concepción a la acción no fue, naturalmente, automático. Aunque a poco de creada la organización se estableció yala Misión Oriente Medio para vigilar la observancia del Acuerdo de Armisticioentre Israel y sus vecinos árabes (UNTSO) en el año 1948 y que dura hasta nuestros días, no fue hasta 1965 que los informes de la Organización comenzaron areflejar en una sección propia el mantenimiento de la paz, cuando se estableció elComité Especial para Operaciones de Mantenimiento de la Paz.21 Organización de las Naciones Unidas, Carta de las Naciones Unidas, (San Francisco: ONU, 26 de juniode 1945), Preámbulo.2 Organización de las Naciones Unidas, Yearbook of the United Nations 1965, (New York: ONU, 1965),Section I, http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name 1965index.html.14

Parte 1: El contexto / Capítulo 1: Las operaciones de paz y la perspectiva de género en los conflictosDesde 1945 a la actualidad, se han desplegado 63 operaciones de paz endiferentes partes del mundo. En la posguerra fría, la liberación del corsé delveto permanente en el Consejo de Seguridad influyó en el crecimiento exponencial de misiones. También, la expectativa en el papel de la Organización, yla renovada creencia de que a través de la acción internacional, los conflictospodían ser detenidos y contenidos. Las 18 misiones del período 1945-1989,se convirtieron en 45 misiones, desde 1990 a 2009. En la actualidad, existendespliegues de misiones en 16 lugares del planeta, considerando solamenteaquellas que están bajo mandato directo de las Naciones Unidas.Gráfico Nº 135Evolución en cantidad de lasmisiones desplegadas por ONU(1945-2009)30Fuente: Elaboración propia en basea documentos del Departamento deOperaciones de Paz de las NacionesUnidas 1510501945-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2008-2009Can dad de MisionesLa evolución de la cantidad de misiones en las distintas décadas reflejacambios que se han expresado también en el plano doctrinario. El propiocontexto de la seguridad internacional y las características de los conflictoscondujeron, progresivamente, a desarrollos en la concepción del papel dela Organización y de los Estados miembros, ante las situaciones de riesgopara la paz y la seguridad. Con un pico de expectativa a comienzos de los’90, la cantidad de operaciones registra un promedio de 16/17 misiones encurso cada año después de 1995 (donde parece haberse producido el puntode quiebre de expectativas en ocasión del conflicto de la ex Yugoslavia). Apartir de allí, la tendencia parece haberse afirmado: un número regular deintervenciones, que crece en cantidad de personal y de recursos financieros,y gana en complejidad.15

La mujer en las instituciones armadas y policiales. Resolución 1325 y operaciones de paz en América LatinaGráfico Nº 2Cantidad de efectivos desplegados y operaciones de paz en actividad (1995-2009)Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por el Departamento de Operaciones de la Paz de las Naciones Unidas (http://www.un.org/Depts/dpko/). Datos a junio de 2009.Gráfico Nº 3Fuente: Asamblea General de Naciones Unidas. Aspectos administrativosy presupuestarios de la financiaciónde las OMP.8,007,097,00Miles de millones de dólaresRecursos aprobados paraoperaciones de mantenimientode la pazNota: los períodos abarcan del30 de junio al 1 de julio del 0,002005-2006162006-20072007-20082008-2009

Parte 1: El contexto / Capítulo 1: Las operaciones de paz y la perspectiva de género en los conflictosMisiones IntegradasLa doctrina actual impulsa la concepción de las misiones integradas, “donde existe una visión compartida entre todos los actores de Naciones Unidas, enlo que se refiere a los objetivos estratégicos de la presencia de Naciones Unidasen el país en cuestión”. 1“La integración es el principio guía para el diseño y la implementación deoperaciones complejas de la ONU en situaciones de post-conflicto, y para enlazarlas diferentes dimensiones de la construcción de la paz (política, de desarrollo,humanitaria, de derechos humanos, estado de derecho, aspectos sociales y deseguridad) en una estrategia de apoyo coherente. Una misión integrada se basaen un plan estratégico común, y una comprensión compartida de las prioridadesy tipos de intervenciones de programa que se necesita emprender en las etapasvarias del proceso de recuperación. A través de este proceso integrado, el sistemade Naciones Unidas busca maximizar su contribución a los países que emergendel conflicto, comprometiendo sus diferentes capacidades en una forma coherente y de sostenimiento mutuo.” 2En MINUSTAH, por ejemplo, la concepción integrada se expresa en una estructura basada en cuatro componentes: el político, el militar, el policial, y el civil.Fuentes:1 Departamento de Operaciones de Paz y Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno, UnitedNations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, (Nueva York: ONU, enero de 2008), 15.2 Organización de las Naciones Unidas, Guidance on Integrated Missions, Note from the Secretary General,(New York: ONU, 9 de febrero de 2006), traducción del editor.El año 2000 resultó un año clave para una década que arrojaría relevantesdesarrollos de la concepción de las operaciones de paz. El llamado InformeBrahimi, y la Declaración del Milenio3, sentaron bases para el debate acerca dela estructura organizacional, los desafíos vigentes, los requerimientos a losEstados miembros para poder responder a las demandas a la Organización,y las acuciantes realidades de la paz y la seguridad internacionales. Así, sedesarrolló una visión más aguda acerca de las características de los conflictos,que intenta reflejar los dilemas de la intervención cuando están en juego lascuestiones de soberanía, el papel de actores no estatales, y la participación decomponentes de misión más allá del uso de la fuerza militar. Las misiones,desde su primera implementación, habían respondido a un patrón de conflicto entre Estados, en el que la intervención de Naciones Unidas se generaba apartir del pedido de las partes en pugna; aún de manera tácita, el acuerdo generaba una base política para la acción refrendada por el Consejo de Seguridad. Desde los años ’90, sin embargo, estas líneas se habían progresivamentedesdibujado, y el Consejo de Seguridad adquirido un protagonismo mayor.3 Organización de las Naciones Unidas, Informe del Grupo sobre las Operacio

tema. Un paso efectivo en la materia fue la acción de distintos gobiernos con la intención de que, la Declaración Final de dicha Conferencia incorporara la Resolución 1325. En el transcurso de 2009 se celebraron dos nuevos encuentros internacio-nales bajo el titulo "Mujer, Paz y Seguridad", en Bolivia (junio), y en Argenti-