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MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONESAuditoría Internaprepotentes, agresivos, ofensivos y contrarios al ordenamiento jurídico, cometidocontra algunas personas que se encontraban albergadas en su oportunidad en lamisma, el día de los hechos.En vista de lo anterior, mediante Resolución N 200 7-007137, de las dieciséis horasy cuarenta y siete minutos del veintitrés de mayo del dos mil siete, la SalaConstitucional aprobó con lugar el recurso en mención, señalando lo siguiente:“ III.- Sobre la autorización por norma de presupuesto paracontratar personal del Ministerio de Ambiente y Energía a cargo deorganizaciones conservacionistas.Debe resolverse primero elargumento de que la autorización legislativa al Ministerio de Ambiente yEnergía contenida en una norma de presupuesto, para celebrarconvenios de cooperación con organizaciones conservacionistas, para laprotección de las áreas silvestres, pues esto resultaría determinante parala pretensión anulatoria que formula el personero de la empresa en laacción, y en consecuencia sería innecesario analizar los otros extremosacusados respecto de esta norma. Esta autorización fue promulgadamediante la Ley de Presupuesto Ordinario del año 1989, que en suartículo 33 inciso 15) autoriza al Estado para celebrar los convenios conentidades privadas sin fines de lucro, quedando a cargo de esasorganizaciones los rubros correspondientes a salarios del personal porellos contratado, las cargas sociales, así como las otrasresponsabilidades patronales El Estado de esta manera utiliza estas asociaciones para contratarpersonal con el fin de proteger el medio ambiente, sin embargo alhacerlo le otorga la investidura pública a cambio de la erogación delos gastos de personal, lo cual violenta no sólo los principiosconstitucionales contenidos en los incisos 1) y 11) del artículo 121 ylos numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política sinoque también otros como se dirá. La norma impugnada desborda lamateria de ejecución presupuestaria, al autorizar estos acuerdos decooperación, otorgando a su vez, el poder a estas asociacionespara contratar personal con las mismas obligaciones y atribucionesque rigen para los funcionarios regulares del Ministerio. El PoderEjecutivo desarrolló la norma impugnada en un Reglamento que tambiénestá acusado de inconstitucional por conexión y consecuencia; así, sepide anular los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 32825MINAE, que es el Reglamento referente a “Las personas contratadas pororganizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreasde Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter deautoridad de policía.”El Decreto Ejecutivo mencionado otorgóespecíficamente el carácter de autoridad de policía cuando estosempleados se desempeñaran en la protección, vigilancia y conservación4

MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONESAuditoría Internade los recursos naturales. Los apoderamientos jurídicos de estosfuncionarios se pueden observar en el numeral 2, pues los autoriza adetener, transitar, entrar a las áreas silvestres, practicar inspecciones ydecomisar dentro de cualquier finca o establecimiento industrial ycomercial, productos o subproductos, implementos utilizados, expulsarde áreas protegidas y poner a la orden de las autoridades judiciales a laspersonas infractoras de la normativa jurídica vigente. El DecretoEjecutivo reglamenta los requisitos que debe ostentar el nuevo personalpagado por las organizaciones conservacionistas, entre ellos el deobtener como requisito de validez la aprobación del nombramiento de laDirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Elnumeral 4 del Decreto regula la emisión de un carné oficial y elnumeral 5 las obligaciones de estos funcionarios. Ahora bien, noobstante que el Decreto Ejecutivo prevé una aprobación del órgano deDirección Superior, para el nombramiento de un funcionario público, setraslada totalmente ello a las Asociaciones Conservacionistas sincomprobar la idoneidad del personal para las labores policiales que lamisma normativa le otorga. Aún cuando puede existir un cuerpo policialdistinto al que reconoce la Constitución Política, debe cumplirse con elprincipio de legalidad y de supremacía constitucional. Vale indicar que laLey de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal y del Servicio deParques Nacionales, además de la Ley No. 7111 que conoce esta Salaen inconstitucionalidad, prevén la existencia de cuerpos de vigilanciacomo los atrás citados. Así, los artículos 15 y 16 de la Ley deConservación de la Vida Silvestre establecen la posibilidad de nombrarinspectores de vida silvestre, inspectores ad honorem de vida silvestre ycomités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS). Sinembargo, los nombramientos corresponde al Ministerio de Ambiente yEnergía ya que éstos sí se encuentran legalmente autorizados paradetener, transitar, entrar y practicar inspecciones dentro de prediosprivados, decomisos, etc.Como resultado se debe declarar con lugar la acción en cuantose impugna el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111, y por conexión yconsecuencia el Decreto Ejecutivo No. 32825. Por tanto: Se declaraCON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el artículo 33 inciso15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y porprogramas para el año 1989 y el Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE del19 de septiembre de 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos yretroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio dederechos adquiridos de buena fe ” (El destacado no es del original)Es decir, desde el año 1989 a la fecha, las autoridades del Ministerio han suscritouna serie de convenios de cooperación con diversos entes privados para quepersonal de igual condición; o sea, privado labore en las Áreas Silvestres Protegidas5

MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONESAuditoría Interna(ASP) del MINAET. Dentro de los Entes con que esta Institución ha celebrado unagran cantidad de convenios relacionados a este y muchos otros temas, se encuentrala Fundación de Parques Nacionales (FPN) y otras ONG’s, las cuales incluso, hantomado una participación muy activa dentro del MINAET, inmiscuyéndose enaspectos sumamente relevantes de la misma; entre ellas, la contratación de personalpara que laboren dentro de las ASP, a tal grado, que es imposible diferenciar paracualquier visitante de las ASP o incluso a las propias autoridades delMinisterio, entre un funcionario del MINAET propiamente en su carácter defuncionario público y uno contratado por una ONG en su carácter de personalprivado, pues su atuendo y sus alcances laborales son en resumen, los mismos.4.3 Irregularidades durante la vigencia de la Ley N 7111a) Estudios elaborados por la Contraloría General de la Repúblicai.Informe DFOE-AM-47/2002 “Informe sobre los resultados de unestudio realizado en la Fundación de Parques Nacionales”El Ente Contralor mediante oficio N 16377 (FOE-AM- 671) del 20 de diciembre del2002, incluyó el informe DFOE-AM-47/2002 denominado “Informe sobre losresultados de un estudio realizado en la Fundación de Parques Nacionales”, el cualle fue enviado en su oportunidad al Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Ministroen ese entonces, en donde destacó entre otros aspectos, una serie deirregularidades muy graves cometidas por la FPN relacionadas a los dinerosprovenientes del 15% de los ingresos por concepto de entradas a las ASP(porcentaje del cual, se hablará más adelante), detectándose que dineros públicosmanejados por la FPN, no son controlados por el MINAET, pues ni la FPN hacerendición de cuentas, ni este Ministerio se lo ha solicitado oportunamente,permitiendo con ello que recursos públicos se encuentren en manos privadas sinningún control.Así las cosas, en vista de dicho informe, el Ente Contralor señaló en lo queinteresa, lo siguiente:“ Los gastos que ha realizado la Fundación y que pudieron asociarse a losingresos provenientes del 15 % de la venta de tiquetes de entrada en las oficinascentrales no dejan evidencia clara de que estén destinados a satisfacer lasnecesidades propias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación o laatención de costos de operación atribuibles a dicha actividad, inobservando deesta forma lo estipulado en el convenio en estudio. Algunos ejemplos de estasituación se citan de seguido:6

MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONESAuditoría Internai) Pago de viáticos a China a favor de Luis Rojas Bolaños, exDirector General del SINAC), con cheque Nº 278969 del 28 de julio de 1999 por 142.528.00, emitido a solicitud del SINAC.ii) Pago de servicios de trío musical para convención RAMSAR,con cheque Nº 278968 del 19 de julio de 1999 por 37.500.00. El gasto seefectúa a petición de asesora del despacho de la entonces Ministra del Ambiente yEnergía.iii) Pago de presentación musical de órgano y violín de dos horasen Casa Presidencial con motivo de Convención RAMSAR, con cheque Nº 278959del 17 de junio de 1999 por 100.000.00. La petición surge de la asesora deldespacho de la entonces Ministra del Ambiente y Energía, Doctora Elizabeth OdioBenito, cuya solicitud indica “En días pasados usted (se refiere a Lic. KarlaCeciliano Pérez, entonces Delegada Ejecutiva) muy gentilmente me ofreció que laFundación a la cual usted representa podría interponer los buenos oficiosayudando a este despacho con el pago correspondiente a los hermanos Lobo, queamenizaron en el cóctel que ofreció la señora Vicepresidenta y Ministra, para losDelegados de Ramsar, en la Presidencia de la República./En caso afirmativo, quela Fundación nos pueda salvar con esta situación, le adjunto la factura de losmúsicos.” (La aclaración entre paréntesis no es del original).iv) Pago por atención de funcionarios de Petróleos Mexicanos,invitados por la entonces Ministra del Ambiente y Energía, con cheque Nº 278957del 17 de junio de 1999 a nombre de Marisquería Las Orquídeas, por 11.255.00.La factura de contado Nº 18098 se emitió a nombre del Presidente de la JuntaAdministrativa de la Fundación de Parques Nacionales, quien a su vez esfuncionario del MINAE.v) Reintegro por estudios durante tercer período de 1998 y primerperíodo de 1999, de la señorita Alexia María Azucena Fernández, por 45.650.00y 72.100.00, pagado con cheque Nº 278920 y Nº 278947 del 13 de enero y 11 demayo de 1999, respectivamente, pagos efectuados a la FundaciónU.I.A.(Universidad Internacional de Las Américas). La señorita Fernández, en eseentonces, era la funcionaria encargada de la venta de entradas en lasinstalaciones de la Fundación.vi) Se cancelaron recibos por uso de teléfono celular delPresidente de la Junta Administrativa de la Fundación para los meses de mayo anoviembre de 2000, por 135.910.00; también se pagaron recibos por el mismoconcepto en el año 2001 que suman un total de 293.035.00.vii) Compra de pasaje aéreo (tiquete de avión) a la Agencia deViajes TAM S.A., para ser utilizado por la señora Sara Sharratt, Asesora de laSegunda Vicepresidencia de la República, con el fin de asistir al Taller de Género7

MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONESAuditoría Internaen Estados Unidos de América, cancelado con cheque Nº 653049, del 4 de agostode 2000, por la suma de 305.325.49.viii) Se pagó en el año 2000 por concepto de mantenimiento yreparación de edificios, la suma de 1.600.525.00, y corresponde al cambio detecho, canoas, botaguas y, reparación y cambio de las salidas de aguas pluvialesde las oficinas centrales de la Fundación. En relación con este desembolso, llamala atención que, de acuerdo con la información suministrada por la DelegadaEjecutiva, el gasto fue de 1.850.525.00; es decir, se informó de una erogaciónadicional, por este concepto, de 250.000.00.ix) Se efectuaron erogaciones en el año 2000 en la partida deútiles y materiales de oficina con cheque Nº 652850 del Banco de Costa Rica por 112.000.00, correspondiente a la compra de siete libros de Parques Nacionales,que según se indica en los documentos comprobantes se entregarían a laentonces Ministra del Ambiente y Energía. Esta compra la realizó la DelegadaEjecutiva de la Fundación en la Librería Internacional, cancelando facturas por 144.000.00; no obstante, en una de las facturas se hizo la indicación que debíarebajarse 32.000.00, los cuales corresponden a la adquisición de un “OxfordAtlas of the World History”.x) Se contrató al Arquitecto José Francisco Pacheco para definirlos términos de la contratación de empresas consultoras para ejecución de planosconstructivos de la primera etapa del Parque Marino del Pacífico, consultoría parala que no fue posible localizar el respectivo contrato por servicios profesionales yaque según informó la Fundación no se suscribió este documento contractual.Únicamente, se pudo localizar nota del 5 de marzo de 2001 del señor Pacheco,remitida a la entonces Ministra del Ambiente y Energía mediante la que ofrece susservicios; así como copia del memorándum Nº DM-640-2001 del Despacho de laMinistra, con el cual se indicó a la Delegada Ejecutiva de la Fundación, que seprocediera con el pago de la consultoría que se realizó por la suma deUS 1.200.00, pagada en moneda nacional por un monto de 389.592.00.xi) También se contrataron los servicios profesionales para losservicios de Consultoría en Comunicación e Imagen para el MINAE; profesionalque se debería encargar de la difusión de aspectos relativos al pago de serviciosambientales, reconstrucción de la Casona de Santa Rosa, Parque Marino delPacífico, contaminación del aire, entre otros. El plazo del contrato fue del 1 deoctubre al 30 de noviembre de 2001, y la suma acordada como pago fue de 1.000.000.00. Al respecto, llama la atención este destino dado a los recursos, noobstante que el MINAE cuenta para esas labores con una Oficina de Prensa.Es criterio de esta Contraloría General que los desembolsos reportados por laFundación, citados en los párrafos precedentes no corresponden a erogacionesrequeridas para la operación del convenio suscrito entre el MINAE y la Fundación;8

MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONESAuditoría Internaasí como tampoco fueron realizados para atender necesidades propias de lasÁreas de Conservación; por tanto no se justifica que sean ejecutados con recursosprovenientes del 15% de la venta de tiquetes de entrada a los ParquesNacionales, por tratarse más bien de gastos propios de la Fundación y delpresupuesto ordinario del MINAE i)La cláusula quinta del convenio de cooperación suscrito porel MINAE y la Fundación, otorga la facultad al MINAE de supervisar por los mediosque estime pertinentes, el correcto manejo de los recursos provenientes de la ventade entradas. No obstante, se determinó que ni el Departamento FinancieroContable ni el SINAC, ambos órganos del MINAE, hayan realizado arqueosperiódicos y sorpresivos de caja y de tiquetes en las oficinas centrales de laFundación ni en los Parques Nacionales sujetos al convenio; tampoco realiza estetipo de arqueos la propia Fundación. Esto como medidas de control a lo externo delas Áreas de Conservación, a efecto de complementar los arqueos que realizanfuncionarios de las Direcciones Regionales, Subregionales o bien, del propioParque Nacional.En relación con este tema, algunos funcionarios que laboran en los ParquesNacionales sujetos al convenio, indicaron no recibir supervisión de parte de laFundación ni del MINAE, mediante la realización de arqueos de tiquetes encustodia y recursos generados por la venta de entradas, lo que contraviene lanorma No. 4.16 del Manual de normas generales de control interno para laContraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a sufiscalización l)Se determinó que en el Parque Nacional Volcán Poás y enel Parque Nacional Volcán Irazú el operador de turismo recauda y custodia eldinero de la venta de entradas, el proveniente de derechos de parqueo devehículos que se encuentran concesionados a la Cruz Roja Costarricense y alCentro Científico Tropical (CCT), respectivamente; y además, los fondos detrabajo de esas entidades concesionarias. Todas estas sumas se mantienen en lacaja junto con los recursos de la venta diaria de tiquetes, por lo que preocupa lamezcla de estos dineros, ya que no se ha establecido el procedimiento a seguirante la presencia de eventuales faltantes o sobrantes de dinero. Por otra parte, sedebe indicar que en ambos Parques Nacionales, tanto el operador de turismocomo el empleado que mantiene en esos Parques la Cruz Roja y el CCT, seencargan indistintamente del manejo de estos dineros; no obstante que elfuncionario contratado por la Fundación para percibir los recursos por la venta deentradas, es únicamente el operador de turismo.En el caso del Parque Nacional Manuel Antonio, el operador de turismo, aparte delos dineros por la venta de entradas también maneja en caja, los recursosobtenidos por la venta de folletos-mapas (brochures) 9

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1 Publicado en La Gaceta N 122 del 24 de junio del 2011. 2 En adelante denominado Ente Contralor o Contraloría. 3 En adelante denominado PGR. 4 En adelante denominado DGSC. 5 Publicado en la Gaceta 34 del 18 de febrero de 1998, denominado "Reglamento para el uso, control y mantenimiento de vehículos del Ministerio de Ambiente y Energía"