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La justicia laboral en América Central, Panamá y República DominicanaLa justicia laboral en América Central, Panamá y República DominicanaEstos objetivos concuerdan con la visión de mediano y largo plazo de lospaíses centroamericanos de asegurar regímenes democráticos consolidados, enel que tenga plena vigencia el Estado de Derecho en todas sus expresiones yen el que cada persona ejerza los derechos establecidos en la Constitución dela República en un marco de irrestrictas libertades y de responsabilidadescompartidas. Así mismo se hace énfasis en la profundización del respeto de losprincipios y derechos fundamentales en el trabajo dentro del contexto de losderechos humanos en general.En ese contexto resulta imprescindible atender la necesidad del cambiode sistema de juicios laborales escritos a juicios orales, concentrados y coninmediación; así como el establecimiento de procesos especiales para la protecciónde los derechos fundamentales en el trabajo, el reforzamiento de la jurisdicciónespecializada, atender aspectos relativos a recursos humanos y materiales, y elestablecimiento de una jurisprudencia laboral uniforme. El objetivo último espoder reducir la duración de los procesos laborales que es sumamente extensa, asícomo brindar mejor protección a los ciudadanos, y de esta forma los trabajadoresy empleadores podrán obtener una tutela judicial efectiva dentro de un plazorazonable y sin dilaciones indebidas.La Oficina de la OIT para América Central, Haití, Panamá y RepúblicaDominicana viene apoyando técnicamente estos procesos en marcha dentro delcontexto del cumplimiento de compromisos expresados en el denominado LibroBlanco. En el marco de ese esfuerzo nos complace presentar este libro que dacuenta de la situación de la administración de justicia laboral en la subregión, desus avances, buenas prácticas y desafíos, así como de sus posibles soluciones.Este trabajo fue editado y coordinado por Adolfo Ciudad Reynaud, EspecialistaPrincipal en Legislación Laboral, Administración del Trabajo y Diálogo Socialdel Equipo de Trabajo Decente de la OIT en San José, con la colaboración dedestacados juristas de la subregión.Esta publicación fue concebida en coordinación con la AsociaciónCentroamericana de Derecho del Trabajo a través de su Presidente, el Dr. VascoTorres de León, con quien se diseñó el esquema general sobre el que los consultoresnacionales elaboraron sus respectivas contribuciones.Es nuestro deseo que esta obra contribuya al proceso de mejora y modernizaciónde la justicia laboral en la subregión pues sin trabajo decente no hay justicia socialy sin justicia social no hay democracia.Virgilio Levaggi VegaDirector Oficina de la OIT paraAmérica Central, Haití, Panamá y República Dominicana10PRÓLOGOUn prólogo es etimológicamente el texto situado al principio de una obraescrita, entre los documentos llamados preliminares, que sirven a su autor parajustificar el haberla compuesto y al lector para orientarse en la lectura. El prólogo esademás el escalón previo que sirve para explicar o mostrar algunas circunstanciasimportantes sobre la obra que al autor le interesa destacar. Cuando el autor esnovel, el prólogo suele escribirlo un escritor reconocido para su presentación ydestacar algún aspecto o tema de que trata la obra; en otras ocasiones, una tercerapersona que no es el autor, para intentar dar un punto de vista objetivo; pero en losrestantes casos, suele hacerlo el mismo autor que ha compuesto la obra.Ni es Adolfo Ciudad Reynaud un autor novel, pues cuenta en su haber conuna ya extensa obra en la materia, ni quien se atreve a escribir estas líneas esun prestigioso y reconocido autor en justicia laboral. Quizás su única autoridadpara atreverse a cumplir este encargo, de añadir alguna idea o más bien, recalcaralguna de las que brillantemente se ofrecen al lector, sea la amistad que le uneal editor, coordinador y también, en gran parte, autor de este libro. Esta amistadestá precisamente cimentada sobre el mismo propósito y realidad de trabajar porel fortalecimiento y mejora de la justicia laboral en América Central, región ala que junto a Panamá y República Dominicana, tratamos de aportar nuestrosconocimientos prácticos, en mi caso, logrados como abogado laboralista litigante,juez laboral de instancia en España y profesor universitario.Pues bien, el mérito de esta obra radica en el esfuerzo doctrinal para tratarde demostrar y convencer – si es que existe alguna duda - de que la normativalaboral sin una administración de justicia independiente, moderna y eficaz, seconstriñe a un mero enunciado de deberes, de buenas prácticas de conducta parasus principales destinatarios, las empresas y trabajadores, sujetos éstos al poderde dirección y organización de sus empleadores, cuyo cumplimiento difícilmentepuede vigilar y controlar administrativamente el Estado. Es tremendamenteclarividente la idea, reiterada en este libro, de que la modernización judicial esuna condición previa para la consolidación de la democracia y el desarrollo de11

La justicia laboral en América Central, Panamá y República Dominicanalos países. También para la paz, como supieron intuir los constituyentes de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT), en 19191, tras una gran guerra quehabía asolado Europa. Y es también democracia que sean los propios trabajadoresy empresarios, como titulares de los derechos y obligaciones contenidos enesas normas laborales nacionales e internacionales, los que accionen ellosmismos, reclamen directamente, los unos frente a los otros, en conflicto, perocivilizadamente, sus derechos ante tribunales de justicia especializados.Pero para que esa parte de la democracia sea real y fecunda, se precisa quelos Estados, y muy concretamente los de Centroamérica, Panamá y RepúblicaDominicana, en los que se centra el estudio realizado por Adolfo Ciudad y demásexpertos y prestigiosos colaboradores, aborden la modernización del procesolaboral, como mecanismo técnico ofrecido por el Estado para la protección delos derechos. Esa modernización pasa fundamentalmente por la concurrencia decuatro principios entrelazados, e igual de necesarios todos ellos: la inmediación,concentración, oralidad y celeridad de los actos procesales, principios que seexplican y resaltan suficientemente en este libro. Pero también precisa de otrasmejoras, como la instauración de procedimientos especiales, por ejemplo,para tramitar acciones colectivas, para satisfacer igualitariamente potencialesderechos laborales, con soluciones judicialmente no contradictorias entre sí,como habitualmente sucede cuando se acciona individualmente, y además,siendo colectivas las reclamaciones, con menor coste de litigación; también, paratutelar eficaz y debidamente derechos fundamentales de los trabajadores y de sussindicatos; incluso, buscando formas imaginativas de mayor celeridad, proteccióny ejecutividad del salario debido, a través de procedimientos monitorios.Se precisan en la Parte I de este libro los principales problemas y carenciasde la administración de justicia laboral en la subregión y en esa línea me pareceobligado tratar de recalcar algunas de las ideas que brillantemente se exponen.En primer lugar, la idea de justicia como un servicio del Estado y la necesidad112El art. 23 del Tratado de Versalles de 1919, del que nació la Organización Internacional delTrabajo (OIT), señalaba como uno de sus objetivos “asegurar y mantener condiciones de trabajoequitativas y humanitarias para el hombre, la mujer y el niño en sus propios territorios, así comoen todos los países a que se extiendan sus relaciones de comercio y de industria”, y para este finlos firmantes se comprometían a fundar y conservar las necesarias organizaciones internacionales.Se consideraba en el Tratado que si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmentehumano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseenmejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países. En ese sentido el Preámbulo de laConstitución de la OIT dice que las Altas Partes Contratantes estaban “movidas por sentimientosde justicia y humanidad así como por el deseo de asegurar la paz permanente en el mundo.”,como verdadero reconocimiento a la importancia de la justicia social para el logro de la paz, encontraste con un pasado de explotación de los trabajadores en los países industrializados de esemomento. Había también una comprensión cada vez mayor de la interdependencia económica delmundo y de la necesidad de cooperación para obtener igualdad en las condiciones de trabajo enlos países que competían por mercados.La justicia laboral en América Central, Panamá y República Dominicanade contar con una justicia especializada laboral. Es el Estado quien en exclusivatiene la legitimidad y el poder de administrar justicia. Esa potestad o función(llamada jurisdiccional o judicial) de administrar justicia la ejerce el Estado através de un mecanismo o instrumento, llamado proceso, por medio de los juecesy tribunales. Cuando la justicia se administra, el derecho se actúa y se plasmala llamada garantía jurisdiccional, esto es la tutela jurídica de los derechos ylibertades de los ciudadanos y particularmente, de los trabajadores, colectiva eindividualmente considerados.Todos los países de la subregión cuentan en la actualidad con ordenamientosjurídicos laborales suficientemente avanzados, homologables entre sí y además,han suscrito y ratificado la mayoría de los Convenios Internacionales de la OIT yotros Pactos y Tratados internacionales que configuran el estatuto jurídico de lostrabajadores con un conjunto de derechos que les protege frente a la explotación.Pero sin embargo, no cuentan con eficaces procesos jurisdiccionales que permitanel fácil acceso a los tribunales, sin complejas trabas o requisitos. Y aunque se hanacometido reformas y se han invertido también importantes recursos económicos,no se ha logrado todavía una justicia laboral suficientemente rápida que ampare,tutele y reconozca los derechos laborales de manera satisfactoria. Y además, cuandoal fin se obtiene la declaración judicial del derecho, son aún más insatisfactoriossi cabe, los procedimientos para su ejecución, para el efectivo cumplimiento delas sentencias. Y es que la tutela jurisdiccional comprende, no sólo la actividad dejuzgar, esto es, aplicar la norma general y abstracta ya existente al caso concreto,para poner en claro el mandato individualizado que de ella nace y la certeza delbuen derecho que asiste a quien lo reclama, sino también la actividad ulterior queha de hacerse para que ese mandato concreto sea prácticamente observado.Es mérito sin duda de Adolfo Ciudad el haber contribuido a la toma deconciencia desde una organización internacional implicada en la lucha por eltrabajo decente en la subregión de América Central, como es la OIT, de que nobasta proclamar los derechos laborales mínimos que han de respetarse si se quierepreservar la dignidad como persona de los trabajadores; que tampoco es suficientela implicación de los Gobiernos, Ministerios de Trabajo y de la Inspección deTrabajo en forma aislada, para fiscalizar, controlar y vigilar el cumplimiento deesas leyes, convenios y tratados internacionales; sino que se precisa además, quesean los propios trabajadores y sus organizaciones sindicales quienes protagonicenesos derechos actuando ante la administración de justicia. Y que para que ellosea así, no sólo se precisa contar con tribunales especializados y formados en lamateria laboral, provistos de medios materiales suficientes para realizar su trabajo.Es necesario además y de modo prioritario, contar con procedimientos judicialesadecuados, próximos a los trabajadores. Con un proceso laboral en suma, no sólooral, sino también concentrado en una sola audiencia de juicio donde se oiga a laspartes y se practiquen las pruebas. Y en lo posible, ese proceso específicamentelaboral ha de complementarse con procesos especiales para resolver pretensiones13

La justicia laboral en América Central, Panamá y República Dominicanacolectivas y tutelar reforzadamente los derechos fundamentales de los trabajadoresy sindicatos, así como de ejecución.Han sido pioneros la OIT y Adolfo Ciudad en estudiar y en promoverun análisis de la realidad de la administración de justicia de estos países; enconcienciar a todos los agentes implicados, a sus responsables y destinatarios, y alos profesionales del medio, de la necesidad de implicarse en su mejora abordandoprioritariamente las carencias observadas en el proceso judicial laboral, tratandode convencer a todos ellos de que, con voluntad política de los agentes socialesimplicados, sin apenas coste económico – desde luego, muy inferior al que suponela modernización de otros servicios tan esenciales para el Estado, como sanidad yenseñanza – se podía enfrentar esa deficiente realidad para cambiarla.***¿Por qué es necesario contar con un proceso laboral de naturaleza verbal,concentrado en una sola audiencia de juicio, con mínimos actos procesalesprevios, y sentencia motivada?Abusando del lector, me voy a permitir exponer a continuación algunas ideasrespecto al modelo de proceso que late explícitamente en este libro, así como tratarde justificar la necesidad de atribuir al juez facultades amplias de intervención enel proceso para la búsqueda de la realidad de los hechos, de la verdad materialoculta muchas veces tras el relato de las partes y las pruebas aportadas.Atribuyen generalmente los procesalistas2 a las reminiscencias del formalismogermánico, cuyo derecho se superpuso al romano en la edad media - siendo mássencillo y sumario éste - las causas que han hecho el proceso ordinario extenso,complicado y difícil, y que habiéndose introducido después la costumbre deredactar actas de todos los actos del pleito, este proceso se redujo poco a pocoa un proceso escrito: las partes no comparecían, sino que dejaban actos escritosen el juicio; las declaraciones de los testigos se recopilaban en un proceso verbalque luego servía de base al juicio, sin que las partes asistiesen tampoco al examende los testigos. Las inconveniencias de este sistema se agravaron por la prácticaintroducida de que los testigos no fuesen examinados por el juez, sino por untercero nombrado por él o por las partes (interrogator). La evolución de esteproceso, introducido en nuestros países a través del código de procedimiento civilfrancés, generó un proceso sustancialmente escrito, dividido en fases o audiencias,con una situación absolutamente censurable, de la máxima abstención procesaldel juez y del máximo señorío del proceso por las partes.32314Por todos, José Chiovenda, Derecho Procesal Civil, Tomo I “Principios”, pag, 12 y ss. Edit.Cárdenas. Mexico. Edición de 1989.J. Guasp. Derecho Procesal Civil. Tomo Primero. Instituto de Estudios Políticos. Madrid 1.969.pag. 48La justicia laboral en América Central, Panamá y República DominicanaSin duda, frente a lo verbal, lo escrito desconstruye la realidad4. Comoclarividentemente afirma Emilio Lledó5, lo escrito no sólo no habla, sino que,además, confunde. La confianza en el hecho de que algo esté escrito serviráúnicamente para silenciar un posible diálogo. Todo aquello que no ha sidointerpretado, dialogado, se instala en el espacio de la no-verdad.Pero que el acto de juicio, la comunicación de las partes y el juez deba serverbal y en un acto simultáneo, en una única audiencia de juicio, no significalógicamente el destierro de la escritura. Se necesita la escritura en el procesoverbal para documentar la mayoría de los actos procesales previos; la demanda,como acto iniciador del proceso, la petición de preparación de prueba, la sentencia.También se sostienen en la escritura determinadas pruebas, pues la escritura se haempleado y se seguirá utilizando junto con los medios electrónicos de registro,para perpetuar el recuerdo de los sucesos jurídicos, así como de los hechos cuyashuellas se desea conservar en el tiempo por interés público o privado.El proceso es un mecanismo meramente instrumental y aunque es actuadoy gestionado por la comunidad jurídica, por jueces y abogados, pertenece a susauténticos usuarios: trabajadores, empleadores, sindicatos y organizacionesempresariales. Su regulación debe ser lo más técnica y garantista posible, pero sinolvidar que ellos son sus protagonistas, y que su finalidad es resolver pacíficamentelos conflictos sociales y laborales de un modo ajustado a la realidad y complejidadde las relaciones laborales y sociales de cada país.Partiendo de la base de que la litigiosidad laboral y social es reflejo de ladesigualdad e injusticia existente en nuestras sociedades y que el proceso noelimina el litigio, aunque es uno de los principales instrumentos que sirve paracomponerlo por la senda de la justicia, la cuestión que interesa a los demandantesde justicia social es contar con un proceso laboral lo más sencillo y ágil posible.Un proceso oral que, sin merma de las garantías de defensa, con trámites y actosprocesales lo más concentrados posibles, permita una respuesta judicial máspronta.Esta concepción más popular y sencilla de un proceso laboral verbal,concentrado en una única audiencia, conduce a orillar el modelo de procesoordinario civilista, muy anclado en nuestra cultura jurídica, consistente en45“Así pues, el piensa que al dejar un arte por escrito, y, de la misma manera, el que lo recibe, dejaalgo claro y firme por el hecho de estar en letras, rebosa ingenuidad y, en realidad, desconoce lapredicción de Amón, creyendo que las palabras escritas son algo más, para el que las sabe, que unrecordatorio de aquellas cosas sobre las que versa la escritura. Porque es que es impresionante,Fedro, lo que pasa con la escritura ( ). presenta las palabras ante nosotros como si tuvieran vida,pero si se les pregunta algo responden con el más altivo de los silencios” Platón. Fedro. (275.d)Emilio Lledó. El silencio de la escritura. Colección Austral. Ed. Espasa. 1998.15

La justicia laboral en América Central, Panamá y República Dominicanaun proceso con varias audiencias en las que sucesivamente se resuelven lascuestiones planteadas. Es esencial para lograr una justicia eficaz abandonar elmodelo de proceso que desde hace muchos años predomina y se ha impuestoen la cultura jurídica del continente americano, de contar al menos con dosaudiencias diferenciadas en el tiempo: una audiencia previa, en la que se intentala conciliación y eventualmente depurar el proceso, resolviendo en la misma lasexcepciones de carácter dilatorio y sobre la prueba que precisan las partes; y otracomparecencia posterior de juicio.Normalmente, la mayoría de los litigios se han de resolver, no por evidencias,sino recurriendo a pruebas propiamente dichas, es decir, a medios que apreciadosen su conjunto conducen a poder sentar la verdad, medios que normalmente seapoyan y entrelazan unos en otros, usando la deducción o inducción. Sin perjuiciode que puedan prepararse y asegurarse con anterioridad al acto de juicio, inclusoexcepcionalmente practicarse anticipadamente, la propuesta, admisión y prácticapuede realizarse concentradamente en una única audiencia, una vez expuestasante el juez por las partes sus posiciones. También es factible concentrar en esamisma comparecencia la valoración de las pruebas y las conclusiones obtenidastras su conocimiento y práctica.Ciertamente, un proceso con dos audiencias permite cumplir de manera extremalas garantías propias del proceso debido6. Pero la experiencia enseña que unproceso de esas características, más complejo en sus trámites, técnicamente másgarantista, requiere la asistencia jurídica de profesionales, de abogados que habránde intervenir y tramitar un mayor número de actos procesale

contribuyan a la consolidación de la democracia, la gobernabilidad de los países y a la convivencia social en paz. El libro tiene dos partes; en la primera se aborda el tema de la relación entre justicia laboral y trabajo decente, donde se destaca la importancia del cumplimiento de la normativa laboral para su consecución y se hace énfasis en