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14Ciudadanía y desarrollo humanoApuntamos al tema de la gobernabilidad, entendida como la forma enque los diversos actores del juego político se relacionan entre sí para aportar a la solución de los problemas comunes. Y destacamos que ese juegode interacción sociopolítica debe asumir el carácter de gobernabilidaddemocrática, equilibrando las soluciones a las demandas ciudadanas conlas instituciones en una suma positiva, que permita a la vez crear másciudadanía y más y mejor institucionalidad.Por lo expuesto, y atendiendo a los Objetivos del Milenio de NacionesUnidas, los principales temas que se abordarán en este primer número delos Cuadernos de Gobernabilidad Democrática se refieren a cuestiones de carácter político-institucional, de constante debate en la región, así como losreferidos a la situación de la ciudadanía en materia de inclusión y exclusión social, pobreza, desigualdad y diversidad, tanto étnica y cultural comode género.Los ensayos y análisis que se presentan en este primer número de losCuadernos son el fruto del trabajo que el Proyecto de Desarrollo de laDemocracia en América Latina impulsó desde la publicación en el 2004del Informe “Democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”, con el valioso apoyo de la Unión Europea. Han sidoelaborados por un grupo de académicos y analistas bajo la coordinaciónde Fernando Calderón, junto con el apoyo del equipo del Proyecto Regional del PNUD sobre Análisis Político y Escenarios de Corto y MedianoPlazo para fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina(PAPEP).Esperamos que los Cuadernos se tornen insumos de importancia parael debate constante que, día a día, se está dando acerca de las vías de lagobernabilidad democrática en la región, particularmente en aquellospaíses donde, para canalizar demandas políticas y sociales nuevas y no tannuevas, se exploran formas institucionales y caminos de institucionalización inéditos. El ciclo histórico de democracia que vive la región, así comola actual coyuntura macroeconómica favorable, ofrecen una oportunidadpara identificar y discutir una agenda de cambios que apunten a unamayor inclusión social (en defensa no sólo de los sectores mas popularessino también de los estratos medios), a fin de cimentar la vuelta al desarrollo y la construcción de ciudadanía democrática en los países de AméricaLatina.Finalmente queremos hacer constar nuestro agradecimiento a la UniónEuropea por el apoyo que permite la difusión de estos análisis.

IntroducciónFernando CalderónLas sociedades cambian constantemente y están organizadas sobre labase de relaciones de orden y conflicto. Hoy, en sociedades de cambio acelerado como las latinoamericanas, se combinan formas de orden y de conflicto del ciclo industrial y nuevas formas de producción social que apenasestán emergiendo desde el interior del nuevo sistema tecnoeconómico einformacional. Crisis y cambio son, pues, los signos distintivos de la época.La región latinoamericana, gracias a los cambios asociados con la globalización, las reformas estructurales y los procesos de democratizaciónque ha sufrido estos últimos treinta años, está cambiando su estructurasocial y estaría surgiendo un nuevo tipo de sociedad. Es decir, nuevamente se estaría atravesando un momento de transición societal. Tal momento plantea nuevos problemas, desafíos y oportunidades a la democracia yal desarrollo. El presente texto explora algunas características y rasgos deeste cambio a partir de una serie de ensayos conceptuales, temáticos ynacionales. Y aspira a dar cuenta de los cambios a partir de una miradacentrada en el desarrollo humano y la ciudadanía.Para abordar las relaciones entre ciudadanía y desarrollo humano enAmérica Latina, esta publicación parte de un breve balance conceptual delos problemas y luego presenta dos tipos de contribuciones. Las primerasindagan la cuestión desde la perspectiva de la inclusión y la exclusión socialy sus efectos en las nuevas relaciones en el mundo del trabajo, las políticas

16Ciudadanía y desarrollo humanosociales, la agencia social, el desarrollo económico, la reproducción cultural y la socialización. Las segundas recogen una serie de experienciasnacionales notables en las que la relación entre desarrollo humano y ciudadanía se analiza problemáticamente y a partir de las características particulares de los procesos históricos de cada país. Así, se estudia la relaciónno siempre fructífera sobre ciudadanía y desarrollo en Chile; el papel delas economías de pequeña y mediana escala en Bolivia; el espacio público,el crecimiento económico y la equidad en Brasil; la democracia y el conflicto armado en Colombia; la etnicidad, la ciudadanía y la exclusión en Guatemala, y las relaciones en el espacio público entre ciudadanía y desarrollohumano en Honduras.En una breve síntesis, a continuación se destacan algunos de los principales argumentos en estos análisis y sus propuestas para profundizar unaestrategia de trabajo que haga más fructífera la relación entre desarrollohumano y ciudadanía.En la primera parte, Guillermo Campero analiza las limitaciones de lossistemas de representación de los trabajadores y las nuevas condiciones laborales, apartir de la premisa de que la ciudadanía política requiere de la ciudadanía social, ya que la desigualdad y la insatisfacción de necesidades básicasse traducen en exclusión, e interferirían con la capacidad de deliberaciónpública y la solidaridad como vínculo social. Ambas dimensiones de la ciudadanía deben tener una institucionalidad capaz de brindar los mecanismos para que éstas se ejerzan y se relacionen. En consecuencia, el grado deciudadanía estará vinculado a la solidez de los tres elementos mencionadospreviamente: reconocimiento, redistribución y participación.A partir de las ya clásicas tesis de Castells, Campero se pregunta quéestá en juego en este nuevo paradigma laboral y señala cuatro factores: a)la nueva división del trabajo, con un aumento notable del sector servicios,ha fragmentado e incrementado la rotación en el mercado laboral, y ya nopuede considerarse como el mecanismo de inclusión por excelencia; porende, para que el trabajo siga ofreciendo oportunidades y derechos, debengarantizarse oportunidades de acceso a empleos de buena calidad; b) elacceso a la sociedad del conocimiento, ya que se ha estrechado la relación entreel nivel educativo, la capacitación especializada y la calidad del empleoobtenido; c) la ruptura de la brecha tecnológica, dado que el acceso y uso denuevas tecnologías constituyen recursos de conocimiento y cultura quecontribuyen al ejercicio de la ciudadanía, por lo tanto, deben ser expandidos de forma universal a todos los individuos e incorporados por mediode decisiones públicas y privadas de mediano plazo, y d) las nuevas relaciones laborales que se derivan de este nuevo modelo, marcadas por un creciente grado de individualización en la relación entre el trabajador y la

Introducción17empresa. Esto debilita las condiciones institucionales para lograr consensos sociales y políticos, y le dificulta al Estado la implementación de políticas generales. De modo que es necesario reformular los sistemas derepresentación para que garanticen un umbral mínimo de cooperaciónque permita contar con redes de protección social para todos los sectoreslaborales y sociales, especialmente los más vulnerables.Sonia Fleury aborda el tema de las políticas sociales y el acceso limitado quetienen a ellas los ciudadanos. Repasa la evolución reciente de la democracia en América Latina, destacando que no se ha logrado superar laslimitaciones impuestas por la democracia representativa. Para Fleury serequiere un nuevo modelo democrático que asocie la democracia representativa con la democracia deliberativa, a fin de generar las condicionesnecesarias para la concertación social en una esfera pública ampliada, quepermita la creación de un nuevo pacto político y que combata la exclusiónsocial. Esto es particularmente relevante en América Latina, ya que, debido a sus altos niveles de desigualdad y exclusión, la gobernabilidad democrática no puede separarse de la búsqueda de soluciones para la inclusiónsocial. Por otro lado, considera que la expansión de la ciudadanía demanda procesos innovadores de gestión pública que induzcan a la construcción de nuevos sujetos políticos y a su inserción en el ejercicio del poderpolítico y la apropiación de la riqueza social. Aquí, Fleury hace hincapiéen que es imposible combatir la exclusión en los países de la región sinredistribuir la riqueza.En su análisis destaca la relevancia de las políticas sociales que contienen un criterio de justicia social y que deberían ser guiadas por los principios de reconocimiento, participación y redistribución. La búsqueda deuna nueva institucionalidad para la democracia que atienda simultáneamente esos principios marcaría el actual momento de generación de unaarticulación entre innovación social e innovación institucional.Fleury, asimismo, repasa los sistemas de protección social de AméricaLatina y concluye que su principal problema —mayoritariamente causadopor las reformas liberales— es el acceso limitado de sus beneficiarios, locual torna necesaria una nueva configuración de las políticas sociales. Estaconfiguración pasaría por desvincular los beneficios sociales de la inserción laboral o de la capacidad de contribuir con el sistema y vincularlaexclusivamente a la condición de ciudadanía. Es decir, implementar políticas sociales universales. Fleury también enfatiza la necesidad de mejorarla redistribución de la riqueza.Benjamín Arditi basa su trabajo en el hecho de que la sociedad demanda y ejerce formas de empoderamiento complementarias a la electoral, y en el reconocimiento de que se ha debilitado la hegemonía de los partidos políticos.

18Ciudadanía y desarrollo humanoEn consecuencia, busca desarrollar audaces propuestas que empoderen alos excluidos y expandan sus posibilidades de acción colectiva.Para Arditi, las polémicas más recientes, que intentan destacar ciertosconflictos existentes en torno a la ciudadanía, identificarían problemas yplantearían cuestiones que podrían modificar el carácter estrictamenteliberal de la ciudadanía y de la política. En particular, según Manin (1998)está ocurriendo una metamorfosis de la ciudadanía y Bobbio se refiere ala inclusión como una expansión de la esfera de competencia ciudadana.Esto puede entenderse como la configuración de un escenario políticoposliberal. Esta condición posee dos sentidos: a) como indicador de quelas demandas democráticas clásicas de empoderamiento ciudadano se desplazan en otra dirección, y b) como síntoma de que el campo y el alcancede la política incluyen pero, a la vez, sobrepasan el esquema liberal de larepresentación territorial dentro del Estado soberano.A partir de este debate, y retomando algunas tesis de Offe y Schmitter,Arditi elabora una polémica propuesta para empoderar a la ciudadanía,cuyos objetivos son reforzar la democracia y la capacidad de intervenciónpolítica de colectivos humanos organizados que no centran su campo deacción en el plano electoral. El autor recupera ideas de Offe (1992), quienidentifica como respuesta a la crisis de gobernabilidad de las democraciasel papel de los grupos de interés organizados, que son incorporados comosocios del gobierno para reducir el umbral de conflictos y mejorar la gestión pública. Esta representación funcional o “corporativismo liberal”, paraOffe, genera un circuito secundario en la política, que Schmitter denomina“ciudadanía secundaria” o “segundo nivel de la política”. Este último habríapropuesto reforzar la democracia por medio de la institucionalización delsegundo nivel de la ciudadanía, otorgándoles reconocimiento político yfinanciamiento público a los actores que operan en ese nivel, dado que enlas sociedades modernas los grupos de interés cuentan con un rol políticocada vez más preponderante.La propuesta consiste en ofrecerles financiamiento a los grupos organizados de la sociedad —que cumplan con ciertos requisitos—, a cambiode regulación. Con esto se pretende: a) asignar un estatus semipúblico alos grupos de interés; b) financiarlos a través de contribuciones obligatorias (impuestos pagados por los contribuyentes); y c) dejar que sean losciudadanos quienes asignen los recursos a las diversas organizaciones.Adolfo Figueroa busca determinar la relación entre desarrollo económico,desigualdad y ciudadanía con especial referencia al caso de América Latina.El concepto de desarrollo económico que usualmente se utiliza en laciencia económica es la combinación de dos variables: el nivel de ingresomedio y el grado de desigualdad en la distribución del ingreso nacional.

Introducción19El desarrollo económico será mayor —dado un cierto nivel de desigualdad— cuanto mayor sea el ingreso medio y, para un determinado nivel deingresos, cuanto menor sea la desigualdad. Según este criterio, los paísesdel primer mundo poseen un grado de desarrollo mayor que los del tercer mundo: no sólo tienen mayor nivel de ingresos sino también menordesigualdad en la distribución del ingreso. La paradoja que ha surgido enel marco de la globalización es que las disparidades entre el primer y eltercer mundo no se han reducido.Con respecto a América Latina, Figueroa señala que, dado su altogrado de desigualdad y el consecuente marco de inestabilidad prevaleciente, la región no ha progresado en términos de crecimiento ni de equidad y, por ende, sigue detentando altos niveles de exclusión social. Lasreformas económicas no han arrojado los resultados esperados, y no hantomado en cuenta la desigualdad en los activos políticos, es decir, en ciudadanía. Esta desigualdad, afirma Figueroa, es un factor esencial del desarrollo. Sería necesario, entonces, introducir innovaciones institucionalesen el campo de la ciudadanía. Invertir en ciudadanía es un paso previopara invertir en capital humano, por ende, se requiere una política dedesarrollo. Resulta clave, antes que nada, determinar quiénes serían losagentes del cambio, capaces de generar estas políticas innovadoras.Martín Hopenhayn explora los problemas relativos al débil reconocimiento multicultural asociado con exclusión social. Afirma que los derechos económicos, sociales y culturales buscan democratizar la ciudadanía, y queexiste un amplio consenso con relación a la interdependencia entre el respeto a las libertades civiles, el ejercicio de los derechos políticos y el acceso de las personas a los bienes, servicios y prestaciones que fomenten elbienestar. Esta interdependencia, además de ética, es práctica: la ciudadanía social puede promover mayor ejercicio de derechos civiles y políticos. A mayor libertad de expresión y asociación, e igualdad en el ejerciciode los derechos políticos y de la ciudadanía, mayor será la presencia de losgrupos excluidos en decisiones que inciden en las políticas distributivas.Consecuentemente, mayores serán las condiciones de traducir ciudadaníapolítica en ciudadanía social. En estas interrelaciones, se refuerza la pertinencia del vínculo entre reconocimiento, participación y redistribución.Hopenhayn inscribe, en el contexto del derecho a la autorrealización,las demandas por derechos de los indígenas, afrodescendientes, mujeresy jóvenes. La etnicidad, el género y la generación son principios constitutivos de identidad que han ido adquiriendo cada vez mayor importancia,y los individuos pertenecientes a esos grupos articulan sus demandas,denunciando las discriminaciones que padecen. Esos grupos han sufrido —y sufren— las mayores privaciones de ciudadanía. De esa manera,

20Ciudadanía y desarrollo humanola desigualdad va de la mano de la diferencia; es decir, se produce unanegación del otro que se transforma en exclusión social y política.Si bien ha habido importantes avances en América Latina —sobretodo en materia de género y juventud— persisten brechas sociales y depoder que condenan a aquellos grupos a situaciones de mayor pobreza yexclusión. Entonces, resulta imperativo que la ciudadanía social incorpore la mediación cultural, a fin de incluir entre sus fundamentos el reconocimiento del otro en tanto otro. Por lo tanto, la ciudadanía debe serampliada para buscar una mayor participación basada en la diferencia, lainterculturalidad y el multiculturalismo. Hopenhayn propone avanzarhacia un multiculturalismo proactivo que compatibilice la libre autodeterminación de los sujetos y la diferenciación en cultura y valores, la participación y voz pública de actores culturales en la deliberación pública,y políticas económicas y sociales que hagan efectivos los derechos desegunda generación. Esto debería traducirse en una reducción de las brechas de ingresos, patrimonio, adscripción, seguridad humana y acceso alconocimiento. Se trata de promover la igualdad en capacidades para afirmar la diferencia y la autonomía. Hopenhayn concluye con una serie depropuestas concretas en educación, salud, trabajo y protección social,territorio y autonomía.Esta primera parte finaliza con un artículo de Juan Carlos Tedesco referido a las instituciones de socialización y cohesión social. Una de las principalescaracterísticas del nuevo capitalismo sería su capacidad para erosionar lasbases sobre las que se asentaban los procesos de inclusión social del capitalismo industrial, y la dificultad para reemplazarlas por otras de eficaciasimilar, o compatibles con las exigencias de cohesión social requeridas porla democracia.Frente al carácter relativamente incluyente del capitalismo industrial,el nuevo capitalismo —por el contrario— provoca la erosión de los mecanismos institucionales de integración. El cambio más significativo seadvierte en el funcionamiento de esos mecanismos que ahora se basan,esencialmente, en la lógica de la demanda. Internet, la televisión por cabley la escuela —centrada en la lógica del “alumno-cliente”— invierten elesquema existente en el capitalismo industrial.Los procesos clásicos de integración social, basados en la incorporación al mercado de trabajo y a la ciudadanía, propios del Estado-nación,tuvieron un desarrollo precario y parcial en los países de América Latina.Es decir, los Estados-nación latinoamericanos son débiles en términos desu función integradora. En este marco de exclusión se están produciendo lastransformaciones de los procesos de socialización, asociadas a los procesosde globalización en el nuevo capitalismo.

Introducción21Tedesco señala, en primer lugar, que las características de la familiaestán atravesando importantes modificaciones. Son conocidos los cambiosen la composición familiar, como las importantes modificaciones en losroles paternos y maternos. Además, afirma que se están produciendo cambios en los contenidos de la socialización y en la forma en que dichos contenidos son transmitidos. Puede decirse que el proceso de socializaciónfamiliar enfrenta una crisis de transmisión, dado que hoy en día la familia ya no se basa en el principio de autoridad. Entonces, al transformarsela familia en una red integrada por individuos solidarios —pero iguales—,no hay transmisión sino intercambio.Otro factor que estudia Tedesco es el nuevo papel de la escuela.Advierte que, a diferencia de los países avanzados donde la escuela cumplió su rol integrador, en América Latina las opciones fueron educar o noeducar, integrar o excluir culturalmente. En este marco de debilidad delproceso integrador por medio de la escuela aparecen nuevos procesos culturales que erosionan todavía más su rol como agencia de socialización.La peculiaridad de América Latina es que la cultura escolar comienza amasificarse una vez que ha adquirido las características de una culturaempobrecida, obsoleta y relativamente aislada de los patrones culturalesvigentes fuera de la escuela. Además, la pérdida de eficacia socializadorade esta institución se ha producido en un contexto de cambios sociales,económicos y culturales que redefinen el comportamiento ciudadano ylos contenidos de su formación.Para Tedesco, los problemas mencionados deben ser enfrentadosmediante la implementación de estrategias subjetivas que fomenten lacohesión democrática; es decir, es preciso reconocer la importancia subjetiva que los nuevos fenómenos sociales plantean a la teoría y la acciónpolítica. En particular, plantea una serie de medidas para ser aplicadas enla escuela y en la socialización de las elites.La segunda parte del libro presenta diversas experiencias nacionales,en las que

Situaciones de ciudadanía y desarrollo humano 217 8. "Desarrollo humano sin ingresos": tres hipótesis sobre ciudadanía y desarrollo humano en Bolivia 219 GEORGE GRAY MOLINA - PATRICIA ESPINOZA 9. Ciudadanía y desarrollo humano en Brasil 243 SONIA FLEURY 10.Desarrollo sin ciudadanos: el "modelo" chileno de los últimos veinte años 275